140. Article — attiecas uz municipalitātēm, bet 141. pants

- uz provincēm. Savukārt Vācija, informējot par Hartā paredzēto saistību uzņemšanos, norāda, ka Hartas tvērums Reinzemē-Pfalcā attiecināms uz zemākā līmeņa pašvaldībām (Gemeinden), apvienotajām pašvaldībām (Verbandsgemeinden) un apriņķiem (Kreise), bet citās zemēs - uz zemākā līmeņa pašvaldībām un apriņķiem. Proti, Harta tiek attiecināta ne vien uz zemākā līmeņa pašvaldībām, bet arī uz pašvaldībām, kuras aptver zemākā līmeņa pašvaldības. Eiropas Padomes ekspertu ziņojumā par vietējās un reģionālās demokrātijas stāvokli Latvijā, kas sagatavots Vietējo un reģionālo pašvaldību kongresam 1998. gadā, analizējot rajonu (reģionu) pašvaldību statusu, kas noteikts ar 1997. gadā pieņemtajiem grozījumiem likumā "Par pašvaldībām", ir norādīts: "Šīs netiešās vēlēšanas neatbilst Hartas 3. panta prasībām, tās uzlūkojamas par pagaidu kompromisu, kas ir pieņemams, ievērojot situāciju, kāda bija pirms tam" [Report on the situation of Local and Regional Democracy in Latvia - CG(5) 5 Part II, https://wcd.coe.int]. 11. Hartas 3. panta otrā daļa paredz, ka Hartā noteiktās tiesības "realizē padomes vai pārstāvju sapulces, kuru locekļus brīvi ievēlē, aizklāti balsojot uz vienlīdzīgu, tiešu un vispārēju vēlēšanu tiesību pamata; tām var būt pakļautas izpildinstitūcijas. Šis princips nekādā veidā neietekmē tiesības izmantot pilsoņu sapulces, referendumus vai jebkuru citu pilsoņu tiešās līdzdalības formu, kur to pieļauj likums." Paskaidrojošajā ziņojumā uzsvērts, ka pašvaldību tiesības jāīsteno demokrātiski veidotām varas iestādēm. Šis princips saskan ar to svarīgumu, ko Eiropas Padome piešķir demokrātiskām pārvaldes formām [sk.: European Charter of Local Self-Government Explanatory Report (ETS No. 122), http://conventions.coe.int/Treaty/en/Reports/Html/122.htm]. Pamatojoties uz jau minēto ekspertu ziņojumu par reģionālās un vietējās demokrātijas stāvokli Latvijā, Eiropas Vietējo un reģionālo pašvaldību kongress 1998. gada 26.-28. maijā pieņēma rekomendāciju Nr. 47 (1998) "Par vietējo un reģionālo demokrātiju Latvijā". Tajā kongress citastarp "izsaka savu nožēlu par 1997. gada reģionālo vēlēšanu atcelšanu, kuras rezultātā reģionālos parlamentus un to izpildinstitūcijas veido vietējās varas pārstāvji, ko nozīmē municipalitātes" un "rekomendē Latvijas parlamentam un valdībai pēc iespējas ātrāk pēc 7. punktā minēto reformu noslēgšanās nodrošināt, ka reģionālās varas pārstāvjus pilsoņi ievēlē tieši, kā tas bija iepriekš" (http://www.loreg.coe.int/database/coe/cpl/9847.htm). Eiropas Padomes Ministru komiteja, izskatījusi šo rekomendāciju 641. sanāksmē 1998. gada 15. septembrī, nolēma pārsūtīt to Latvijas valdībai un pieņemt zināšanai sakarā ar Latvijas monitoringu vietējās demokrātijas attīstības jomā (sk.: https://wcd.coe.int). Profesors Z. Rags pamatoti atzīmē, ka "ievēlējamība ir viens no pašvaldību raksturojošajiem elementiem" (Rags Z., Latvijas Republikas pašvaldību tiesības. Rīga, Latvijas Policijas akadēmija, 2002, 151. lpp.). Arī Saeima un Rīgas dome ir vienisprātis ar Z. Ragu, ka rajona padomes statuss neatbilst Hartas 3. panta otrās daļas prasībām. No Satversmes 101. panta otrās daļas pirmā teikuma un arī no Hartas 3. panta otrās daļas izriet prasība, lai ikviena līmeņa vai veida pašvaldība Latvijā būtu brīvi ievēlēta, aizklāti balsojot uz vienlīdzīgu, tiešu un vispārēju vēlēšanu tiesību pamata. 12. Satversmes tiesa ir secinājusi, ka ne visos gadījumos Satversmes 8. nodaļas normas prasa tūlītēju Satversmē noteiktā statusa sasniegšanu. "Satversmes vērtību sistēma izvirza likumdevējam uzdevumu saprātīgā laika periodā nodrošināt Satversmes 8. nodaļai atbilstošas kārtības iedibināšanu" (Satversmes tiesas 2002. gada 22. oktobra sprieduma lietā Nr. 2002-04-03 secinājumu daļas 3 .punkts). Jāņem vērā, ka, atjaunojot valsts neatkarību, Latvijai pašvaldību jomā nācās pārņemt atbilstoši PSRS priekšrakstiem veidotu administratīvi teritoriālā iedalījuma sistēmu, kura nebija piemērota demokrātiskas tiesiskas valsts vajadzībām. Pastāvēja uzskats, ka "vietējo pašvaldību teritoriālais iedalījums neataino ilgā vēsturiskā laikā veidojušos administratīvi teritoriālo struktūru, bet gan iedalījumu, kas pamatā balstās uz kolhozu un sovhozu teritorijām. Atgūstot valstisko neatkarību, Latvijas valsts mantoja padomju laika varas vajadzībām pieskaņotu teritorijas administratīvo iedalījumu. Pēc neatkarības atgūšanas ir paplašinātas pagastu un pilsētu pašvaldību funkcijas un paaugstināta to patstāvība un atbildība, bet nemainīgs ir palicis vietējo teritoriju administratīvais iedalījums, tādējādi radot pretrunu starp pārvaldes jauno saturu un veco teritoriālo iedalījumu" (Rags Z., Latvijas Republikas pašvaldību tiesības. Rīga, Latvijas Policijas akadēmija, 2002, 160. lpp.). Latvijas pašvaldību teritoriālo sistēmu bija nepieciešams pārkārtot tā, lai pašvaldības principam tā atbilstu ne vien pēc ievēlēšanas kritērija, bet arī pēc spējas izpildīt nepieciešamās funkcijas atbilstošā un iedzīvotājiem pēc iespējas tuvākā līmenī. Nedz Satversmes, nedz arī Hartas normas pašas par sevi neaizliedz veikt izmaiņas pastāvošajā regulējumā, taču izmaiņu mērķim, gaitai un rezultātam ir jāatbilst tiesiskas valsts prasībām. Debatējot Saeimas sēdē otrajā lasījumā par likumprojektu "Grozījumi likumā "Par pašvaldībām"", kas iedibināja esošo rajonu padomju veidošanas kārtību, deputāts Ēriks Zunda norādīja: "Pēc būtības mēs gribējām, lai reformas rezultātā nostiprinātos vietējās pašvaldības, tas ir, pilsētu un pagastu pašvaldības, lai tās lemtu par tiem jautājumiem, kuri ir kopīgi arī rajona līmenī, tiem, kuri interesē cilvēkus kopumā. Līdz ar to radās šī pamatideja - veidot rajona padomi no deleģētiem pilsētu un pagastu priekšsēdētājiem, kuri lemtu par rajona lietām kopumā, nevis atsevišķi veidotu institūciju, kura bieži vien neadekvāti pārstāvēja vietējo pašvaldību teritorijas. Šī ir tā lietas būtība, šis ir tas pamatakmens jeb stūrakmens sagatavotajam likumprojektam un sagatavotajai koncepcijai, uz kuras bāzējas visi pārējie priekšlikumi, kas šeit iestrādāti" (Saeimas 1997. gada 2. oktobra sēdes stenogramma). Arī deputāts Jānis Bunkšs norādīja, ka ar šā likumprojekta palīdzību "tiek veicināta pašvaldību kooperācija" (Saeimas 1997. gada 2. oktobra sēdes stenogramma). Harta ir vērsta uz varas decentralizāciju. Izveidojot rajona padomi no pagastu un pilsētu pašvaldību priekšsēdētājiem, likumdevēja mērķis nebija atņemt pašvaldībām piekrītošās funkcijas un nodot tās valsts centrālās varas izraudzītiem pārstāvjiem. Reformas tika vērstas tieši uz iedzīvotājiem vistuvākā līmeņa pašvaldību nostiprināšanu un noteiktas, lai sekmētu zemākā līmeņa pašvaldību pakāpenisku kooperāciju un apvienošanos. Līdz ar to likumdevēja mērķis nav bijis iedibināt Hartai un Satversmei neatbilstošu situāciju, izveidojot rajona padomi kā pastāvīgu un patstāvīgu teritoriālās pašpārvaldes institūciju. Likumdevējs uz reformas laiku ir izveidojis rajona padomi kā specifiska tiesiska statusa institūciju, kam vienlaikus ir gan rajona līmeņa teritoriālās pašvaldības iezīmes, gan arī pagastu un pilsētu pašvaldību apvienības iezīmes. Šāda pārejas situācija pati par sevi nenonāk pretrunā ar Satversmes 101. pantā noteikto, kā arī ar Hartas principiem, ciktāl tā saglabājas kā pārejas situācija un ciktāl šajā pārejas situācijā tiek nodrošināta iespējami labāka attiecīgās teritorijas iedzīvotāju interešu aizsardzība un varas decentralizācija. Konkrētās lietas ietvaros Satversmes tiesa nevērtē, vai likumdevējs reformu ir veicis saprātīgā termiņā un vai to bija iespējams veikt ātrāk. Tomēr Satversmes tiesa ņem vērā, ka Saeimā 2008. gada 21. februārī ir pieņemts pirmajā lasījumā likumprojekts par rajonu padomju reorganizāciju un līdz ar to jau ir saskatāms pārejas perioda noslēgums. Likumdevējs ir izvēlējies pārejas formu, kas, no vienas puses, kalpo reformas mērķu sasniegšanai, bet, no otras puses, reformas laikā nodrošina vietējo iedzīvotāju interešu pārstāvību konkrēto funkciju veikšanā. Pieteikuma iesniedzēja pamatoti atzīmē, ka visas Rīgas rajona pašvaldības ir brīvi ievēlētas vienlīdzīgās, tiešās un vispārējās vēlēšanās, aizklāti balsojot. Tāpat arī pašvaldību vadītāji - priekšsēdētāji, kas veido rajona padomi. Līdz ar to reformas periodā no Satversmes 101. panta un Hartas viedokļa ir pieļaujams, ka pašvaldības funkcijas pilda rajona padome, kas nav ievēlēta vispārējās, tiešās un vienlīdzīgās vēlēšanās. Taču, izvērtējot to, ciktāl uz šādu institūciju attiecas pašvaldības princips, jāņem vērā šīs institūcijas pagaidu statuss un ar to saistītās īpatnības. 13. Reformas periodam izveidotā rajona padome pašvaldību principa izpratnē galvenokārt uzskatāma nevis par pilntiesīgu patstāvīgu pašvaldību, bet gan par likumā noteiktu pagastu un pilsētu pašvaldību kopdarbības formu, kas vērsta uz noteiktu funkciju izpildi. Uz likuma pamata veidotas pašvaldību apvienības darbojas arī citās Hartas dalībvalstīs. Tā Austrijā, līdzīgi kā Latvijā, tiešās vēlēšanās ievēlē tikai viena līmeņa pašvaldību (Gemeinde). Austrijas Konstitūcijas 116 a. panta otrā daļa paredz, ka pilnvarotais likumdevējs (federācija vai federālā zeme atkarībā no regulējamās jomas) atsevišķu uzdevumu izpildei var paredzēt pašvaldību apvienību veidošanu. Piemēram, Zalcburgas zemes Likuma par pašvaldību apvienībām (Gemeindeverbändegesetz) 2. panta pirmā daļa paredz, ka pašvaldību apvienības veidošana notiek vai nu pašvaldībām vienojoties, vai uz likuma pamata, vai arī uz kompetentās pārvaldes iestādes lēmuma pamata, proti, uz zemes valdības izdota tiesību akta pamata, ciktāl pašvaldību apvienība pilda uzdevumus, kuru regulēšana ietilpst zemes likumdevēja kompetencē. Atbilstoši minētā likuma 15. pantam pašvaldību apvienībai attiecībā uz tai uzticētajiem uzdevumiem ir tāds pats statuss, kāds būtu attiecīgajām pašvaldībām, ja tās pašvaldību apvienību neveidotu. Paredzot noteiktu funkciju izpildei veidot rajona padomi, Latvijas likumdevējs pēc būtības ir izveidojis nevis jaunu pašpārvaldes subjektu, bet gan pašpārvaldes subjektu apvienību noteiktu uzdevumu (likumā noteikto funkciju) veikšanai rajona teritorijā. Līdz ar to rajona padome pati par sevi neiegūst visas no pašvaldības principa izrietošās tiesības. Tiesības, kas izriet no pašvaldības principa, pilnībā bauda tikai pilsētu un pagastu padomes. Rajona padome šīs tiesības bauda pastarpināti un tiktāl, ciktāl likumdevējs tai uzticējis pildīt tādas funkcijas, kas pēc savas būtības ir pašvaldības funkcijas. 14. Apsverot jautājumu par to, vai uz rajona padomi ir attiecināmas pašvaldības padomei Satversmes tiesas likumā noteiktās tiesības, jāņem vērā gan rajona padomes specifiskais statuss, gan arī to pilsoņu intereses, kurus pastarpināti pārstāv rajona padomes sastāvā esošie pagastu padomju priekšsēdētāji. Situācijā, kas izveidotos, ja rajona padomei liegtu tiesības iesniegt pieteikumu Satversmes tiesā, Rīgas rajona pilsoņu tiesības kārtot vietējās lietas ar pašvaldības principam atbilstošas pašvaldības palīdzību tiktu nodrošinātas vēl mazāk. Turklāt Pieteikuma iesniedzēja pamatoti atzīmē, ka likumdevējam un nevis Rīgas rajona padomei bija jāgādā, lai rajona pašvaldības statuss pilnībā atbilstu Hartas 3. panta otrajai daļai. Vienas Hartas prasības neizpildīšana nedrīkst kalpot par attaisnojumu citu Hartas prasību nepildīšanai. Jēdzienam "pašvaldība" ir iespējamas vairākas atšķirīgas definīcijas. "Dažādos ar pašvaldību jautājumiem saistītos pētījumos termins "pašvaldība" visbiežāk tiek pieņemts par pašsaprotamu. Pašvaldība ir noteiktā teritorijā dzīvojošo pilsoņu (vai atsevišķās valstīs - iedzīvotāju) izveidota vietējā vara, kas darbojas šajā teritorijā" (Vanags E., Vilka I., Pašvaldību darbība un attīstība. Rīga, Latvijas Universitātes Akadēmiskais apgāds, 2005, 11. lpp.). Hartas 3. pants "Vietējās pašvaldības jēdziens" formulēts divās daļās. Paskaidrojošajā ziņojumā norādīts, ka Hartas 3. pants nosaka būtiskas vietējās pašpārvaldes iezīmes, kā tās saprotamas atbilstoši Hartas mērķiem [sk.: European Charter of Local Self-Government Explanatory Report (ETS No. 122), http://conventions.coe.int/Treaty/en/Reports/Html/122.htm]. Latvijas zinātnieki uzskata, ka "saskaņā ar Eiropas Vietējo pašvaldību hartu pašvaldība nozīmē vietējās varas institūciju tiesības un reālas iespējas likuma robežās regulēt un vadīt būtisku daļu no publiskiem jautājumiem vietējo iedzīvotāju interesēs, atbildot par tiem" (Vanags E., Vilka I., Pašvaldību darbība un attīstība. Rīga, Latvijas Universitātes Akadēmiskais apgāds, 2005, 11. lpp.). Arī citu valstu zinātnieki kā Hartā noteikto pašvaldības jēdziena definīciju atreferē tikai Hartas 3. panta pirmajā daļā noteikto (sk.: Steiner U., Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Auflage. Heidelberg, C. H. Müller Verlag, 2003, S. 9; Баглай М., Лейбо Ю., Энтин Л. Конституционное право зарубежных стран, Москва, Норма, 2000, с. 291). Turklāt jāņem vērā Hartas