3. Article — nosaka vietējās pašvaldības pamatpazīmes atbilstoši

Hartas mērķim. Lai izvērtētu, vai no šā panta izrietošās Rīgas rajona pašvaldības tiesības vadīt nozīmīgu valsts lietu daļu vietējo iedzīvotāju interesēs ir ierobežotas, visupirms esot nepieciešams izvērtēt, ar kādu mērķi apstrīdētajā normā paredzēta Rīgas pilsētas pašvaldības tiesību paplašināšana. Vienlaikus RAPLM vērš uzmanību uz to, ka daudzās Eiropas valstīs galvaspilsētas pašvaldības darbība tiekot reglamentēta īpaši un atšķirīgi. RAPLM uzsver, ka Hartas 4. pantā skaidri formulēts vispārējs princips, ka sabiedrisko pienākumu īstenošanai jābūt decentralizētai. Savukārt likuma "Par pašvaldībām" 15. panta pirmās daļas 19. punktā noteikto autonomo funkciju - organizēt sabiedriskā transporta pakalpojumus - pildot rajonu pašvaldības un republikas pilsētu pašvaldības, kas funkcionāli esot viena līmeņa vara. Līdz ar to apstrīdētā norma neskarot tiesības, kas paredzētas Hartas 4. panta trešajā daļā. Ministrija atzīmē, ka Hartas 4. panta ceturtā daļa ietver pienākumu pārklāšanās problēmu. Pēc RAPLM ieskata, apstrīdētās normas atbilstība tiesībām, kas paredzētas Hartas 4. panta ceturtajā daļā, ir atkarīga no apstrīdētās normas noteikšanas mērķa. 4.3. Rīgas dome uzskata, ka apstrīdētā norma neskar tiesības, kas paredzētas Hartas 2., 3. pantā un 4. panta pirmajā, trešajā un ceturtajā daļā. Minētās normas neesot attiecināmas uz Rīgas rajona padomi, jo tā neesot uzskatāma par vietējo pašvaldību Hartas izpratnē. Arī Satversmes 101. panta izpratnē rajona padome neesot vietējā pašvaldība. Apstrīdētā norma esot uzskatāma par speciālo tiesību normu, kas ietverta attiecīgā nozares likumā, un tā precizējot likumā "Par pašvaldībām" noteikto vispārīgo tiesību normu. Rīgas dome apgalvo, ka apstrīdētā norma atbilst Hartas 4. panta prasībām. Tā ierobežojot citas pašvaldības kompetenci, pamatojoties uz likuma normu, kā arī ievērojot Hartas 4. panta trešās daļas prasības, proti, apstrīdētajā normā paredzēto uzdevumu apjoms un daba tos prasot realizēt plašākā teritorijā, ņemot vērā efektivitātes un ekonomijas apsvērumus. Rīgas dome norāda, ka tai kā galvaspilsētas pašvaldībai saskaņā ar likuma "Par pašvaldībām" 17.2 panta 4. punktu jāpiedalās valsts nozīmes sabiedriskā transporta infrastruktūras uzturēšanā un attīstīšanā. Tiek norādīts arī uz konkrētām nelabvēlīgām sekām, kas Rīgas domei un valstij varētu rasties, ja apstrīdētā norma tiktu atzīta par spēkā neesošu. 4.4. Latvijas Policijas akadēmijas Valsts tiesību katedras vadītājs profesors Dr. jur. Ziedonis Rags uzskata, ka Latvijā kopš 1997. gada 26. novembra, kad beidza darboties otrā līmeņa teritoriālās (vietējās) vēlētās pašvaldības, otrā līmeņa pašvaldības Hartas izpratnē vairs nepastāv. Lai gan likuma "Par pašvaldībām" 3. panta otrajā daļā rajonu (reģionālā) pārvalde ir nosaukta par pašvaldību, tā neatbilstot Hartas izvirzītajiem kritērijiem, kas raksturo vietējo pašvaldību. Līdz ar to Rīgas rajona pašvaldība pēc būtības neesot uzskatāma par vietējo pašvaldību, kaut arī pēc likuma formāli tāda esot. Arī par deleģēto pārstāvniecību rajona padome neesot uzskatāma, "jo neviens iedzīvotājs nevienu pārstāvi darbam rajona padomē nav deleģējis" (lietas materiālu 3. sēj. 86. lpp.). Z. Rags atzīmē, ka Latvijas rajonu padomes nebūtu atzīstamas par pilnvērtīgiem pašvaldību tiesību subjektiem. Savukārt Rīgas pilsētas pašvaldība esot izveidota atbilstoši Hartas prasībām un tai ir vietējās pašvaldības tiesības. Vienlaikus Z. Rags vērš Satversmes tiesas uzmanību uz to, ka Hartas 4. panta nostādnes ir attiecināmas tikai uz vietējām pašvaldībām, nevis uz rajonu pašvaldībām, kas atbilstoši likuma "Par pašvaldībām" 3. panta otrajai daļai esot cita veida pašvaldības, nevis vietējās pašvaldības. Satversmes tiesa secināja: 5. Pieteikumu iesniegusi Rīgas rajona padome. Saskaņā ar Satversmes tiesas likuma 17. panta pirmās daļas 7. punktu pašvaldības dome (padome) ir tiesīga iesniegt pieteikumu par Satversmes tiesas likuma 16. panta 6. punktā minēto lietu ierosināšanu. Savukārt Satversmes tiesas likuma 19. panta pirmā daļa paredz, ka pašvaldības dome (padome) pieteikumu "var iesniegt tikai tad, ja apstrīdētais akts aizskar attiecīgās pašvaldības tiesības". Lai secinātu, vai Satversmes tiesa ir tiesīga izskatīt lietu pēc Rīgas rajona padomes pieteikuma, jāizvērtē: 1) vai Rīgas rajona padome ir pašvaldības dome (padome) Satversmes tiesas likuma 17. panta pirmās daļas 7. punkta un 19. panta pirmās daļas izpratnē; 2) vai Pieteikuma iesniedzēja ir pamatojusi viedokli, ka apstrīdētais akts aizskar attiecīgās pašvaldības tiesības, proti, vai: a) no tām normām, atbilstība kurām tiek apstrīdēta, izriet tiesības konkrētajai pašvaldībai, b) apstrīdētā norma aizskar šīs tiesības, proti, rada pašvaldībai kādas nelabvēlīgas sekas. 6. Jautājumu par pašvaldības domes (padomes) tiesībām iesniegt pieteikumu Satversmes tiesā 5. Saeima sāka risināt jau likuma "Par pašvaldībām" projekta apspriešanas laikā. Pašvaldības domes (padomes) tiesības iesniegt pieteikumu Satversmes tiesā izrietēja no likumā "Par pašvaldībām" nostiprinātā pašvaldības statusa. Pašvaldības domes (padomes) pieteikuma institūts tika izstrādāts laikā, kad pilsētas domi, rajona padomi un pagasta padomi ievēlēja vienlīdzīgās, tiešās, aizklātās un proporcionālās vēlēšanās. 2000. gada 30. novembrī Saeima pieņēma likumu "Grozījumi Satversmes tiesas likumā", kas izteica jaunā redakcijā gan Satversmes tiesas likuma 16. un 17. pantu, gan arī 19. panta pirmo daļu. Minētā likumprojekta galvenais mērķis bija dot tiesības iesniegt pieteikumu Satversmes tiesā personai pamattiesību aizskāruma gadījumā, kā arī tiesai, izskatot krimināllietu, civillietu vai administratīvo lietu. Vienlaikus likums paplašināja arī Valsts cilvēktiesību birojam un pašvaldības domei (padomei) paredzētās tiesības iesniegt pieteikumu Satversmes tiesā. Lai arī normas attiecībā uz pašvaldības domes (padomes) pieteikuma institūtu, izdarot vēlākus grozījumus Satversmes tiesas likumā, nav mainītas, tās ir interpretējamas kopsakarā ar Satversmē noteiktā regulējuma attīstību. 7. 1995. gadā Latvija kļuva par Eiropas Padomes dalībvalsti. Eiropas Padomes statūtu 1. paragrāfs noteic, ka Eiropas Padomes mērķis ir panākt lielāku vienotību starp tās locekļiem to ideālu un principu nodrošināšanai un īstenošanai, kuri veido šo valstu kopējo mantojumu un veicina to ekonomisko un sociālo progresu. Šis mērķis tiek īstenots ar Padomes institūciju palīdzību, apspriežot jautājumus, kuri skar visu locekļu intereses, noslēdzot līgumus un kopīgi darbojoties ekonomikas, sociālajā, kultūras, zinātnes, likumdošanas un administratīvajā jomā, kā arī cilvēka tiesību un pamatbrīvību saglabāšanā un tālākajā īstenošanā. Harta ir viens no šādiem līgumiem. Tā vērsta uz ciešāku vienotību starp Eiropas Padomes dalībvalstīm kopējo mantoto ideālu un principu aizsargāšanā un īstenošanā. Hartas preambulā atzīts, ka viens no katras demokrātiskas iekārtas galvenajiem pamatiem ir vietējā vara, savukārt pilsoņu tiesības piedalīties publisko lietu pārvaldīšanā pieder pie demokrātijas principiem, kas ir kopīgi visām Eiropas Padomes dalībvalstīm. Satversmes 1. pants paredz, ka "Latvija ir neatkarīga demokrātiska republika". Šā panta interpretācijā Satversmes tiesa jau iepriekš ir atsaukusies uz atziņām, kas pieder pie Eiropas Padomes dalībvalstu kopīgā konstitucionāli tiesiskā mantojuma [sk., piemēram, Satversmes tiesas 1999. gada 1. oktobra sprieduma lietā Nr. 03-05(99) secinājumu daļas 1. punktu un 2000. gada 24. marta sprieduma lietā Nr. 04-07(99) secinājumu daļas 3. punktu]. Satversmes 1. pantā ietvertais demokrātijas jēdziens interpretējams arī kopsakarā ar Hartā nostiprināto pašvaldības principu un pilsoņu tiesībām piedalīties publisko lietu pārvaldīšanā. 8. Ar 1998. gada 15. oktobra likumu "Grozījumi Latvijas Republikas Satversmē" pilsoņu tiesības piedalīties publisko lietu pārvaldīšanā tika nostiprinātas Satversmes 101. pantā, nosakot, ka "Latvijas pilsonim ir tiesības likumā paredzētajā veidā piedalīties valsts un pašvaldību darbībā, kā arī pildīt valsts dienestu". 2002. gada 30. aprīlī Saeima pieņēma likumu "Grozījumi Latvijas Republikas Satversmē", ar kuru Satversmes 101. pantu izteica jaunā redakcijā, tā otrās daļas pirmajā teikumā nosakot, ka "pašvaldības ievēlē pilntiesīgi Latvijas pilsoņi". Ziņojot atbildīgās komisijas vārdā par likumprojektu trešajā lasījumā, Juridiskās komisijas priekšsēdētājs Linards Muciņš atzīmēja: "101.pantā mēs runājam par pašvaldībām. Tātad, no vienas puses, ņemot vērā mūsu Satversmes lakonisko stilu, rodas nelielas problēmas sakarā ar to, ka varbūt ļoti detalizēti nav iespējams atrisināt pašvaldību jautājumus mūsu Satversmē, taču tajā pašā laikā ir iespējams nedaudz kompensēt šo problēmu" (Saeimas 2002. gada 30. aprīļa ārkārtas sēdes stenogramma). No teiktā izriet, ka Saeima Satversmes 101. panta otrās daļas pirmajā teikumā ir risinājusi pašvaldību statusa jautājumu. Var secināt, ka, risinot šo jautājumu, Saeimas mērķis citastarp bija arī izpildīt starptautiskās saistības. Proti, Latvija ar Hartas 2. pantu ir uzņēmusies saistības nostiprināt pašvaldības principu Satversmē. Eiropas Vietējo un reģionālo pašvaldību kongress 1998. gada 26.-28. maija rekomendācijā Nr. 47 (1998) "Par vietējo un reģionālo demokrātiju Latvijā" attiecībā uz vietējo pašvaldību principa konstitucionālu atzīšanu aicināja "Latvijas Parlamentu (Saeimu) izdarīt labojumus Konstitūcijā (Satversmē), lai tā nepārprotami saskanētu ar iepriekšminēto principu" (http://www.loreg.coe.int/database/coe/cpl/9847.htm). Tātad Saeima Satversmes 101. pantā ir nostiprinājusi ne vien personas pamattiesības vēlēt pašvaldību un no tām izrietošās tiesības piedalīties publisko lietu pārvaldīšanā ar vēlētu pašvaldību palīdzību, bet arī - atbilstoši Satversmes lakoniskajam stilam - pašvaldības kā vēlētas pašpārvaldes institūcijas statusu kopumā. No Satversmes 101.panta otrās daļas pirmā teikuma kopsakarā ar Satversmes 1. pantu izriet pašvaldības princips, kas aptver minimālo prasību kopumu attiecībā uz vietējās pašpārvaldes organizāciju demokrātiskā tiesiskā valstī. 9. Izstrādājot likumprojektu "Grozījumi likumā "Par pašvaldībām"", kas mainīja rajonu padomju veidošanas kārtību, pastāvēja atšķirīgi viedokļi jautājumā par to, vai rajona padome uzskatāma un saucama par pašvaldību. Saeima izšķīrās par apvienības "Tēvzemei un Brīvībai"/LNNK frakcijas priekšlikumu, kas paredzēja vārdu "pašvaldība" saglabāt. Motivējot šo priekšlikumu Saeimas sēdē, deputāts Normunds Pēterkops atzīmēja: "pašvaldībai raksturīgās pazīmes ir tās, ka viņai ir savs budžets, viņa ir publisko tiesību subjekts, viņai ir sava manta un arī savas funkcijas, tās, ko viņa risina vietējā reģiona iedzīvotāju interesēs. Lūk, pēc visām šīm pazīmēm rajona padome ir pieskaitāma pašvaldībām" (Saeimas 1997. gada 2. oktobra sēdes stenogramma. http://www.saeima.lv). Profesors Kārlis Dišlers savulaik uzskatīja: "Izšķiroša nozīme [...] nav vietējās pašvaldības orgānu kreācijas kārtībai. Ja šie orgāni ir tieši un galīgi ievēlēti no vietējiem iedzīvotājiem, protams, sakari starp vietējo sabiedrību un pašvaldību orgāniem ir ciešāki: bet arī gadījumā, ja ievēlētajiem vietējo pašvaldību orgāniem vēl vajadzīgs valsts varas apstiprinājums, vai pat ja vietējo pašvaldību orgāni (vadošās amatpersonas) zināmos apstākļos tiek tieši iecelti no valsts varas iz vietējiem ļaudīm, - viņi tomēr juridiski ir vietējo pašvaldību orgāni ar to amata varu un juridiskas patstāvības apjomu, kāds viņiem paredzēts attiecīgos pašvaldību likumos" (Dišlers K., Ievads administratīvo tiesību zinātnē. Administratīvo tiesību kursa vispārīgā daļa, Rīga, Latvijas Universitāte, 1938, 185. lpp.). Tomēr salīdzinot ar laiku, kad K. Dišlers pauda šo viedokli, tiesiskā doma demokrātiskajās valstīs ir būtiski attīstījusies arī pašvaldību tiesību jomā. Satversmes tiesa ir secinājusi, ka "tulkojot Satversmi un Latvijas starptautiskās saistības, ir jāmeklē interpretācija, kas nodrošina to harmoniju, nevis pretnostatījumu" (Satversmes tiesas 2005. gada 13. maija sprieduma lietā Nr. 2004-18-0106 secinājumu daļas 5. punkts). Noskaidrojot Satversmes 101. pantā nostiprinātā pašvaldības principa saturu, jāņem vērā, ka šīs normas pieņemšanas laikā Latvija jau bija uzņēmusies no Hartas izrietošās saistības. 10. Izstrādājot normas, kas noteica pašvaldību iedalījumu veidos, Saeimas deputātu vidū pastāvēja viedoklis, ka Hartas prasības uz reģionālo pašpārvaldi neattiecas. Tā N. Pēterkops apgalvoja: "Mēs varam precizēt, kas ir vietējā pašvaldība un kas ir reģionālā pašvaldība, lai mums nebūtu pretrunu ar Pašvaldību hartu" (Saeimas 1997. gada 2. oktobra sēdes stenogramma. http://www.saeima.lv). Savukārt Hartas paskaidrojošajā ziņojumā (turpmāk - Paskaidrojošais ziņojums) norādīts: "vietējo pašvaldību principi, kas noteikti Hartā, attiecināmi uz visiem vietējās pašpārvaldes līmeņiem un kategorijām katrā dalībvalstī un arī, mutatis mutandis, uz teritoriālo varu reģionālajā līmenī. Tomēr īpašos gadījumos pusēm atļauj izslēgt noteiktas kategorijas varu (pašvaldību) no Hartas tvēruma. Nozīmīgākā ir Hartas pirmā daļa, kurā norādītie vietējo pašvaldību principi attiecas ne tikai uz vietējām, bet arī reģionālajām pašvaldībām, kamēr nav apstiprināta Eiropas Padomes Ministru komitejā un atklāta parakstīšanai Eiropas reģionālo pašvaldību harta" [European Charter of Local Self-Government Explanatory Report (ETS No. 122), http://conventions.coe.int/Treaty/en/Reports/Html/122.htm]. Hartas 13. pants "Varas, uz kurām attiecas harta" paredz: "(1) Šajā Hartā ietvertie vietējo pašvaldību principi attiecas uz visām līgumslēdzēju valstu teritorijā esošo vietējo varu kategorijām. Tomēr katra puse, iesniedzot ratifikācijas rakstu vai dokumentu par Hartas pieņemšanu vai akceptēšanu, var norādīt, uz kurām vietējo vai reģionālo varu kategorijām šī Harta tiek attiecināta vai kuras kategorijas tiek izslēgtas no tās darbības loka. Līgumslēdzējpuse var arī vēlāk attiecināt Hartas darbību uz citām vietējo vai reģionālo varu kategorijām, par to paziņojot Eiropas Padomes ģenerālsekretāram". Attiecībā uz šo pantu Paskaidrojošajā ziņojumā norādīts, ka principā Hartas pirmās daļas prasības attiecas uz visām vietējās varas kategorijām vai līmeņiem. Tomēr atsevišķu reģionu (īpaši federāciju sastāvā esošo zemju) speciālā tiesiskā forma vai konstitucionālais statuss var izslēgt iespēju uzskatīt šīs zemes par atsevišķu Hartas prasību subjektu [sk.: European Charter of Local Self-Government Explanatory Report (ETS No. 122), http://conventions.coe.int/Treaty/en/Reports/Html/122.htm]. To, ka Hartas prasības var interpretēt kā prasības ne vien zemākā līmeņa, bet arī reģionālā līmeņa pašvaldībām, apliecina dalībvalstu prakse. Piemēram, Zviedrija, informējot par Hartā paredzēto saistību uzņemšanos, expressis verbis norāda, ka tā šīs saistības attiecina uz konkrētām vietējās un reģionālās varas iestādēm (local and regional authorities), savukārt Spānija norāda, ka Harta attieksies uz pašvaldībām, kas paredzētas Spānijas Konstitūcijas 140. un 141. pantā (sk.: List of declarations made with respect to treaty No. 122, http://www.conventions.coe.int). Spānijas Konstitūcijas