21. Article — noteic, ka "iekšējās darbības un kārtības

noteikšanai Saeima izstrādā sev kārtības rulli". Šajā pantā ir ietverts princips, ka Saeima pati, nevis kāds cits, nosaka sev darbības kārtību [sk. Satversmes tiesas 1998. gada 13. jūlija sprieduma lietā Nr. 03-04(98) secinājumu daļas 3. punktu, 2002. gada 22. februāra sprieduma lietā Nr. 2001-06-03 secinājumu daļas 5. punktu un Satversmes tiesas 2008. gada 16. decembra sprieduma lietā Nr. 2008-09-0106 6.1. punktu]. Saeimas kārtības ruļļa (turpmāk - Kārtības rullis) "mērķis ir noteikt tādu Saeimas darba kārtību, kas, realizējot vairākuma gribu, vienlaikus garantē arī mazākuma tiesības un nodrošina Saeimas darba efektivitāti" [Satversmes tiesas 1998. gada 13. jūlija sprieduma lietā Nr. 03-04(98) secinājumu daļas 3. punkts]. 11.1. Kārtības ruļļa 85. panta piektās daļas 6. punkts paredz, ka likumprojekta anotācijā ir jānorāda informācija par to, kādas konsultācijas veiktas likumprojekta izstrādāšanas gaitā. Ja likumprojektu iesniedz Ministru kabinets, saskaņā ar Kārtības ruļļa 79. panta trešo daļu anotāciju likumprojektam pievieno, kad tas tiek iesniegts Saeimai. Savukārt tad, ja likumprojektu iesniedz Valsts prezidents, Saeimas komisija vai ne mazāk kā pieci deputāti, saskaņā ar Kārtības ruļļa 85. panta piekto daļu anotāciju Saeimas Prezidija noteiktajā kārtībā aizpilda atbildīgā komisija. Likumprojektu "Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likums" (reģ. Nr. 684/Lp9) Saeimai 2008. gada 21. aprīlī iesniedza Ministru kabinets. Tas paredzēja apvienot vienā likumā svarīgākās likuma "Par Latvijas Republikas administratīvo teritoriju izveidošanu un apdzīvoto vietu statusa noteikšanu" un Administratīvi teritoriālās reformas likuma normas, saglabājot principu, ka teritoriālo iedalījumu nosaka Ministru kabinets. Līdz ar to šajā likumprojektā detalizēta informācija par konsultāciju procesu ar konkrētām pašvaldībām nebija norādīta (sk. šā sprieduma 1.1. punktu). Taču Kārtības rullī ietvertā prasība likumprojekta anotācijā ietvert informāciju par konsultācijām nenozīmē, ka normas, pirms kuru pieņemšanas likums paredz veikt noteiktas konsultācijas, būtu iespējams likumprojektā ietvert tikai līdz likumprojekta pieņemšanai pirmajā lasījumā. Likumdošanas process ir sevišķa procesuālā kārtība, kādā Saeima vai pati tauta panāk to, ka iepriekš sagatavots likumprojekts kļūst par likumu, tas ir, par normatīvu aktu, kas ieņem noteiktu vietu normatīvo aktu sistēmā. Likumdošanas procesu var iedalīt šādās stadijās: likumdošanas iniciatīva, likumprojekta apspriešana, likuma pieņemšana, likuma publicēšana (sk. Satversmes tiesas 2008. gada 16. decembra sprieduma lietā Nr. 2008-09-0106 6.1. punktu). Nedz no Kārtības ruļļa, nedz citiem likumiem neizriet, ka Hartas 5. pantā paredzētās konsultācijas būtu pieļaujams veikt tikai vienā konkrētā likumdošanas stadijā. 11.2. "Saskaņā ar Saeimas kārtības rulli likumprojekta izskatīšanas gaitā attiecīgu pantu, tā daļu vai grozījumus tiesību normā var iekļaut gan otrajā, gan trešajā lasījumā. Minētais neattiecas vienīgi uz gadījumiem, kad saskaņā ar Satversmes 76. pantu tiek izskatīti grozījumi Satversmē, - tad otrajā un trešajā lasījumā priekšlikumus var iesniegt vienīgi par tiem pantiem (par to pantu grozīšanu vai izslēgšanu), kuri bijuši likumprojektā, kad tas pieņemts pirmajā lasījumā" (Satversmes tiesas 2008. gada 16. decembra sprieduma lietā Nr. 2008-09-0106 6.5. punkts). Apstrīdētās normas Saeima bija tiesīga pieņemt, kaut arī sākotnēji iesniegtajā likumprojektā regulēt attiecīgo jautājumu nebija paredzēts. Taču apstrīdēto normu pieņemšanas gaitā Saeimai bija jāpārliecinās par to, vai attiecībā uz iesniegtajiem priekšlikumiem ir veiktas Hartas 5. pantā paredzētās konsultācijas. Tomēr nav pamatots LPS viedoklis, ka informācijai par veiktajām konsultācijām vajadzēja būt katra Saeimas deputāta rīcībā. Satversmes tiesa ir secinājusi, ka "likumprojekta juridiskā apspriešana noris Saeimā parlamentārās procedūras ietvaros - tā ir likumprojekta caurlūkošana un tā galīgās redakcijas izstrādāšana, kas tiek veikta daudzpakāpju procedūras ietvaros" (Satversmes tiesas 2008. gada 16. decembra sprieduma lietā Nr. 2008-09-0106 6.3. punkts). Jau tiesībzinātnieks prof. Kārlis Dišlers ir atzīmējis, ka "Saeimas darbība noris ne vien plenārsēdēs, bet arī komisijās" (Dišlers K. Ievads Latvijas valststiesību zinātnē. - Rīga: A. Gulbis, 1930, 121. lpp.). Kārtības rullis ievērojamu likumprojekta sagatavošanas darba daļu uztic Saeimas komisijām. Kārtības ruļļa 86. panta pirmā daļa paredz, ka nevienu likumprojektu nedrīkst iekļaut darba kārtībā, pirms tas nav izskatīts atbildīgajā komisijā. Savukārt Kārtības ruļļa 94. un 106. pants paredz, ka likumprojektu attiecīgi otrajam un trešajam lasījumam sagatavo atbildīgā komisija, dodot atzinumus par iesniegtajiem priekšlikumiem un, ja nepieciešams, pievienojot savus priekšlikumus. "Atbildīgā komisija nodrošina, ka likumprojekts izskatīšanai Saeimas sēdē tiek sagatavots pilnvērtīgi" (Satversmes tiesas 2008. gada 16. decembra sprieduma lietā Nr. 2008-09-0106 6.4. punkts). Līdz ar to, interpretējot Hartas 5. pantu kopsakarā ar Kārtības rulli un Saeimā iedibināto praksi, Hartas 5. panta prasību izpildei pietiek ar to, ka attiecīgās pašvaldības viedoklis mutvārdos tiek darīts zināms atbildīgās komisijas sēdē vai arī ir rakstveidā pieejams atbildīgās komisijas locekļiem. 11.3. 2008. gada 9. oktobrī, proti, pēc tam, kad Saeima konceptuāli izšķīrās par administratīvi teritoriālā iedalījuma noteikšanu likumā, reģionālās attīstības un pašvaldību lietu ministrs rīkoja konsultācijas ar to vietējo pašvaldību vadītājiem, kuru pārstāvētās pašvaldības tobrīd bija plānotas novados, kas neatbilda Administratīvo teritoriju likuma projekta otrajā lasījumā noteiktajiem novadu izveides kritērijiem. Sanāksmē piedalījās un izteica savu viedokli arī Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētājs (sk. lietas materiālu 3. sēj. 72.-75. lpp.). Līdz ar to Vecpiebalgas pagasta padomei bija zināms gan par to, ka Administratīvo teritoriju likumā paredzēts noteikt novadus, gan arī par to, kādus kritērijus novadu izveidošanai Saeima atbalstījusi, pieņemot šo likuma projektu otrajā lasījumā. Lietā nav strīda par to, ka Komisijas sēdēs, sagatavojot Administratīvo teritoriju likuma projektu trešajam lasījumam, piedalījās un tika aicināti izteikties vietējo pašvaldību pārstāvji, tostarp Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētājs (sk. šā sprieduma 1.4. punktu). No Komisijas protokolam pievienotajiem dokumentiem izriet, ka Komisijas rīcībā bija attiecīgo pašvaldību domju (padomju) pieņemtie lēmumi. Līdz ar to Komisijai bija zināms Vecpiebalgas pagasta padomes viedoklis, ka tā no diviem pagastiem veidotu Vecpiebalgas novadu uzskata par pagasta interesēm atbilstošāko risinājumu. Tāpat Komisijai bija zināms Vecpiebalgas pagasta padomes viedoklis, ka tā neatbalsta priekšlikumu veidot kopēju novadu ar visām Cēsu rajona pašvaldībām. Priekšlikums veidot Vecpiebalgas novadu piecu pagastu sastāvā attiecīgajā Komisijas sēdē netika apspriests. Jāņem vērā, ka Komisija kompleksi izskatīja jautājumu par visu Cēsu rajonā esošo vietējo pašvaldību administratīvi teritoriālo iedalījumu. Komisijas sēdē Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētājam bija iespēja no jauna iepazīties arī ar citu Cēsu rajona pašvaldību viedokli, un viņam bija zināms, ka minēto pašvaldību viedokļi ir pretrunīgi un ka Komisija aicina Cēsu rajona pašvaldības meklēt jaunus risinājumus (sk. šā sprieduma 1.4. punktu). Tāpat Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētājam bija zināmi Saeimas sēdē Administratīvo teritoriju likuma projekta otrajā lasījumā pieņemtie kritēriji attiecībā uz novada lielumu un viņš bija darījis zināmu savu viedokli par tiem (sk. šā sprieduma 1.3. punktu). Tātad konsultācijas, ko veikusi Komisija, nav pretrunā ar Kārtības rulli un Saeimā iedibināto praksi un apstrīdētās normas atbilst Hartas 5. pantam, interpretējot to kopsakarā ar Satversmes 21. pantu. 12. Hartas 5. pants noteic, ka ir jānotiek konsultācijām ar "vietējo kopienu". Noskaidrojot, kas šajās konsultācijās ir tiesīgs izteikt viedokli vietējās kopienas vārdā, Hartas 5. pants interpretējams kopsakarā ar Satversmes 101. pantu. 12.1. Hartas paskaidrojošajā ziņojumā attiecībā uz Hartas 5. pantu norādīts: "Referendumi, iespējams, nodrošinātu piemērotu šādu konsultāciju procedūru, bet šā jautājuma regulēšanai virknē valstu nav pieņemti atbilstoši likumi. Valstīs, kur likumi šādos gadījumos obligāti neparedz referendumu, būtu izmantojamas citas konsultāciju formas." Satversmes 101. panta pirmā daļa paredz, ka "ikvienam Latvijas pilsonim ir tiesības likumā paredzētajā veidā piedalīties valsts un pašvaldību darbībā, kā arī pildīt valsts dienestu". Satversmes tiesas praksē ir vairākkārt izteikta atziņa, ka Satversmes 101. pantā ietvertās tiesības nav absolūtas, jo Satversmes 101. pants ietver nosacījumu "likumā paredzētā veidā" (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2000. gada 30. augusta sprieduma lietā Nr. 2000-03-01 secinājumu daļas 1. punktu). Likuma "Par Latvijas Republikas administratīvo teritoriju izveidošanu un apdzīvoto vietu statusa noteikšanu" 4. panta otrā daļa un 6. panta otrā daļa apstrīdēto normu pieņemšanas laikā paredzēja, ka pašvaldības var rīkot aptaujas, lai noskaidrotu iedzīvotāju viedokli par nepieciešamību izveidot vai likvidēt republikas pilsētu vai rajonu administratīvās teritorijas, rajonu pilsētu vai pagastu administratīvās teritorijas, grozīt to robežas vai noteikt rajonu vai pagastu administratīvos centrus. Tomēr minētais likums neuzlika pašvaldībām pienākumu šādas aptaujas veikt ikvienā gadījumā. Savukārt likuma "Par pašvaldībām" 61.1 panta otrā daļa paredz, ka publiskā apspriešana ir jārīko par pašvaldības administratīvās teritorijas robežas grozīšanu. Tomēr minētās normas ietvertas likumos, kas konkrētajā gadījumā ir uzskatāmi par vispārējiem likumiem un interpretējami kopsakarā ar speciālo likumu - Administratīvi teritoriālās reformas likumu. Šā likuma 6.1 panta pirmajā daļā, kas bija spēkā apstrīdēto normu pieņemšanas laikā, bija noteikts, ka, izstrādājot vietējo pašvaldību administratīvi teritoriālā iedalījuma projektu, ir jākonsultējas ar attiecīgajām vietējām pašvaldībām. Savukārt šā likuma 13. pants noteica, ka, veicot administratīvi teritoriālo reformu, attiecīgās vietējās pašvaldības noskaidro iedzīvotāju viedokli par novada izveidošanu un informē viņus par reformas uzdevumiem un realizācijas gaitu. No minētajām normām nevar secināt, ka Latvijas likumi paredzētu Saeimai pienākumu obligāti konsultēties ar vietējiem iedzīvotājiem referenduma formā. 12.2. Pamatots ir Vecpiebalgas novada domes norādītais, ka viedoklim, kas tiek izteikts Hartas 5. pantā minētajās konsultācijās, pašvaldībā ir jābūt apspriestam un pieņemtam attiecīgās administratīvi teritoriālās vienības tieši ievēlētajā lēmējinstitūcijā - domē (padomē). Hartas 3. panta otrā daļa paredz, ka Hartā noteiktās tiesības "realizē padomes vai pārstāvju sapulces, kuru locekļus brīvi ievēlē, aizklāti balsojot uz vienlīdzīgu, tiešu un vispārēju vēlēšanu tiesību pamata; tām var būt pakļautas izpildinstitūcijas. Šis princips nekādā veidā neietekmē tiesības izmantot pilsoņu sapulces, referendumus vai jebkuru citu pilsoņu tiešās līdzdalības formu, kur to pieļauj likums." Hartas paskaidrojošajā ziņojumā uzsvērts, ka pašvaldību tiesības jāīsteno demokrātiski veidotām varas iestādēm. Satversmes 101. panta otrās daļas pirmais teikums paredz, ka "pašvaldības ievēlē pilntiesīgi Latvijas pilsoņi un Eiropas Savienības pilsoņi, kas pastāvīgi uzturas Latvijā". Institūcija, ko veido attiecīgajā pašvaldībā ievēlētie deputāti, ir šīs pašvaldības dome (padome). Likuma "Par pašvaldībām" 21. pants paredz, ka dome var izskatīt jebkuru jautājumu, kas ir attiecīgās pašvaldības pārziņā. Līdz ar to, interpretējot Hartas 5. pantu kopsakarā ar Satversmes 101. panta otrās daļas pirmo teikumu, par konsultācijām ar vietējo kopienu Hartas 5. panta izpratnē visupirms uzskatāmas konsultācijas, kurās uzklausīts vietējās pašvaldības tieši vēlētās institūcijas - domes vai padomes viedoklis. Apstrīdēto normu pieņemšanas gaitā Vecpiebalgas pagasta padomes viedokli Komisijas sēdē 2008. gada 19. novembrī ne tikvien darīja zināmu Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētājs, bet Komisijas rīcībā bija arī izraksts no Vecpiebalgas pagasta padomes sēdes protokola. Tātad Komisijai bija zināms tieši Vecpiebalgas pagasta padomes viedoklis par to, ka tā vēlas veidot tādu Vecpiebalgas novadu, kurā ietilptu tikai Vecpiebalgas pagasts un Inešu pagasts. 12.3. Vecpiebalgas novada dome nepiekrīt Saeimas atbildes rakstā apgalvotajam, ka 2008. gada 3. decembrī Taurenes pagasta padome un Dzērbenes pagasta padome esot lūgušas tās iekļaut Vecpiebalgas novadā. Komisijai esot nosūtīti Taurenes pagasta padomes un Dzērbenes pagasta padomes priekšsēdētāju vienpersoniski lūgumi. Savukārt Saeima atbildes rakstā norāda, ka Pieteikuma iesniedzēja 2008. gada 5. decembra vēstulē piekritusi Kaives un Taurenes pagastu iekļaušanai Vecpiebalgas novadā (sk. šā sprieduma 1.10. punktu), tāpēc pieteikums šajā daļā nav apmierināms (sk. lietas materiālu 2. sēj. 124. lpp.). Minētā vēstule rakstīta uz Vecpiebalgas pagasta padomes veidlapas, taču tajā nav norādīts, ka attiecīgo viedokli būtu izteikusi minētā pagasta padome savā sēdē. 2008. gada 8. decembrī Vecpiebalgas pagasta padomes un Inešu pagasta padomes deputātu kopsapulcē ir pieņemts atšķirīgs lēmums (sk. šā sprieduma 1.11. punktu), kurā deputāti iebilst ne vien pret Dzērbenes pagasta, bet arī pret Kaives pagasta un Taurenes pagasta iekļaušanu Vecpiebalgas novadā. Neraugoties uz to, Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētājs savā 2008. gada 17. decembra vēstulē kategorisku nostāju pauž tikai pret Dzērbenes pagasta iekļaušanu Vecpiebalgas novadā (sk. šā sprieduma 1.12. punktu). Līdz ar to Satversmes tiesa izvērtēs, kādas pilnvaras Hartas 5. pantā noteikto konsultāciju gaitā ir pašvaldības domes (padomes) priekšsēdētājam. 12.3.1. Vecpiebalgas novada dome izsaka viedokli, ka pašvaldība darbojas kā vienots patstāvīgs publisko tiesību subjekts, kura gribu izteic šā subjekta orgāns - dome, nevis atsevišķi pašvaldības deputāti kā politiskas amatpersonas. Tomēr jāņem vērā, ka pašvaldības domes (padomes) priekšsēdētājam, salīdzinot ar citiem pašvaldības deputātiem, likuma "Par pašvaldībām" VI nodaļā noteikts īpašs statuss. Minētā likuma 62. panta 2. punkts (redakcijā, kas bija spēkā līdz 2009. gada 1. jūlijam) paredzēja, ka "domes (padomes) priekšsēdētājs pārstāv pašvaldību attiecībās ar valsti un citām pašvaldībām". Līdz ar to arī Hartas 5. pantā paredzēto konsultāciju gadījumā valsts institūcijās, tostarp Saeimas komisijās, pašvaldību ir tiesīgs pārstāvēt tieši domes (padomes) priekšsēdētājs. Domes (padomes) priekšsēdētājs ir pašvaldības augstākā amatpersona, kam nepieciešamības gadījumā, balstoties uz pašvaldības domes (padomes) izstrādātajām pamatnostādnēm, jāuzņemas atbildība par pašvaldības pozīcijas prezentāciju konkrētā diskusijā vai jautājumā, arī meklējot kompromisa risinājumus, ja tādi nepieciešami. 12.3.2. Taurenes un Dzērbenes pagastu padomju priekšsēdētāji savus lūgumus iekļaut attiecīgos pagastus Vecpiebalgas novada teritorijā ir izteikuši pēc tam, kad kļuva skaidrs, ka nav iespējams realizēt attiecīgo pagastu padomju atbalstīto jeb tām vēlamāko variantu - iekļaušanos Cēsu novadā, jo tās pašvaldības, ar kurām Kaives, Taurenes un Dzērbenes pašvaldības vēlētos veidot vienotu Cēsu novadu, iebilst pret šāda novada veidošanu un Komisija, ņemot vērā šos iebildumus, ir atbalstījusi priekšlikumu Kaives pagastu pievienot Vecpiebalgas novadam, bet Taurenes un Dzērbenes pagastus - Raunas novadam. Nav noliedzams, ka Komisija 2008. gada 3. decembra un 4. decembra sēdēs nav pievērsusi pietiekamu uzmanību tam, kas attiecīgo pagastu vārdā izteicis vēlmi, lai Taurenes un Dzērbenes pagasti tiktu iekļauti Vecpiebalgas novadā. Tomēr konkrētajā gadījumā šim apstāklim nav bijis izšķirošas nozīmes Komisijas lēmuma pieņemšanā. No Komisijas sēdes audioieraksta gūstams arī ieskats, ka Komisija savu lēmumu nav pieņēmusi tādēļ, lai apmierinātu minēto pagastu vēlmi. Komisijas rīcībā bija vēstules, kurās sniegti argumenti tam, kāpēc minētie pagasti būtu iekļaujami Vecpiebalgas novadā (sk. šā sprieduma 1.8. un 1.9. punktu). Diskusijās Komisijas sēdē 2008. gada 3. decembrī īpaši dominēja argumenti par Taurenes un Dzērbenes pagastu un novadu centru - Vecpiebalgas un Raunas - ģeogrāfisko stāvokli un infrastruktūru. Piemēram, Komisijas locekļi norādīja uz to, ka Taurene, Dzērbene un Vecpiebalga atrodas pie maģistrālā autoceļa "Cēsis-Madona", savukārt uz Raunu šāda ceļa nav (sk. Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijas 2008. gada 3. decembra sēdes audioierakstu, lietas materiālu 2. sēj.). Tas, ka minētos lūgumus attiecīgo pašvaldību vadītāji konkrētajos apstākļos izteikuši vienpersoniski, nav uzskatāms par konsultāciju procedūras pārkāpumu konkrēta priekšlikuma izstrādāšanas gaitā. Ja pieņemtu, ka domes (padomes) priekšsēdētājam Hartas 5. pantā paredzētajās konsultācijās dogmatiski jāievēro domes (padomes) lēmums par vienīgo, vislabvēlīgāko risinājumu, vispār nebūtu iespējams atrast kompromisa risinājumus, kas apmierinātu visas ieinteresētās puses. 12.3.3. Par konsultāciju procedūras pārkāpumu nav uzskatāma arī Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētāja 5. decembrī izteiktā piekrišana Kaives un Taurenes pagastu iekļaušanai Vecpiebalgas novadā (sk. šā sprieduma 1.10. punktu). Tomēr nevar piekrist Saeimas atbildes rakstā izteiktajam viedoklim, ka jau tāpēc vien, ka šāda vēstule nosūtīta Komisijai, prasījums daļā par Kaives pagasta un Taurenes pagasta iekļaušanu Vecpiebalgas novadā nav apmierināms. Lai arī konsultāciju procesā pašvaldības domi (padomi) ir tiesīgs pārstāvēt domes (padomes) priekšsēdētājs, tomēr, nepastāvot īpašiem apstākļiem, par atbilstošām Hartas 5. pantam, ja tas tiek interpretēts kopsakarā ar Satversmes 101. panta otrās daļas pirmo teikumu, šīs konsultācijas var uzskatīt tad, ja pašvaldībai bijusi iespēja izstrādāt savu viedokli domē (padomē). 13. Lietā nav strīda par to, ka Komisija savā sēdē 2008. gada 19. novembrī ir uzklausījusi Vecpiebalgas pagasta padomes viedokli par tāda Vecpiebalgas novada izveidošanu, kurā ietilptu Vecpiebalgas un Inešu pagasti. Saeima izsaka viedokli, ka arī jautājums par Dzērbenes, Taurenes, Kaives un Vecpiebalgas pagastu apvienošanu vienā novadā vai dažādos novados tika apspriests jau vismaz sešu gadu garumā. Savukārt Vecpiebalgas novada dome tam nepiekrīt un norāda, ka administratīvi teritoriālās reformas īstenošanas gaitā laika periodā kopš 2003. gada nevienu reizi nav apspriests tāds Vecpiebalgas novada modelis, kāds noteikts apstrīdētajās normās. Saeimas viedoklis ir pamatots tiktāl, ka ir tikusi apspriesta Dzērbenes, Taurenes, Kaives un Vecpiebalgas pagastu apvienošana vienā novadā, taču vienlaikus ar vēl vairākiem citiem pagastiem. Proti, 2004. gadā tika apspriests tāda Piebalgas novada modelis, kurā ietilptu Jaunpiebalgas pagasts, Drustu pagasts, Zosēnu pagasts, Inešu pagasts, Vecpiebalgas pagasts, Dzērbenes pagasts, Kaives pagasts, Skujenes pagasts un Taurenes pagasts (sk. lietas materiālu 3. sēj. 39.-40. lpp.). Pamatots ir Vecpiebalgas novada domes viedoklis, ka lietā nav materiālu, kas norādītu, ka laikā līdz 2008. gada decembrim notikusi jebkāda konsultēšanās par tāda novada izveidi, kurā ietilptu tikai apstrīdētajās normās minētie pieci pagasti. Līdz ar to nepieciešams noskaidrot, kādas prasības no Hartas 5. panta izriet attiecībā uz konsultēšanās procedūras saturu administratīvi teritoriālās reformas gaitā. 13.1. Saeima norāda, ka Hartas paskaidrojošajā ziņojumā izteikts šāds viedoklis: "laikam un veidam, kādā konsultējas ar vietējo varu, jābūt tādam, lai vietējai varai būtu reāla iespēja izvērtēt pieņemamo lēmumu ietekmi, bet vienlaikus tiek pieļauti izņēmuma apstākļi, kad prasību konsultēties ar vietējo varu var noraidīt steidzamības dēļ. Šādām konsultācijām vajadzētu notikt tieši ar iesaistīto vietējo varu pārstāvjiem vai netieši ar plašsaziņas līdzekļu vai vietējo pašvaldību asociāciju starpniecību gadījumos, kad ir iesaistītas vairākas vietējās varas" (sk. lietas materiālu 2. sēj. 122. lpp.). Pamatojoties uz to, Saeima secina, ka Hartas 5.pants neprasa obligāti veikt detalizētas un tiešas konsultācijas, bet pieļauj plašsaziņas līdzekļu iesaisti informācijas apmaiņas procesā, vietējo pašvaldību asociāciju starpniecību, kā arī izņēmuma gadījumus, kad konsultēšanos steidzamības dēļ var pat vispār neveikt. Taču Saeima nav ņēmusi vērā, ka iepriekš citētās Hartas paskaidrojošajā ziņojumā paustās atziņas attiecas nevis uz Hartas 5. pantu, bet gan uz 4. panta sesto daļu, kas noteic: "Plānošanas un lēmumu pieņemšanas procesā par jautājumiem, kas tieši attiecas uz vietējo varu, ar tām nepieciešams konsultēties, cik iespējams savlaicīgi un atbilstošā veidā." Kaut arī minētās normas šķiet līdzīgas, tās tomēr paredz nedaudz atšķirīgas tiesības. Hartas 4. panta sestā daļa noteic vispārīgas tiesības visām pašvaldībām kā tādām (local authorities), uz kurām attiecas plānošana un lēmumu pieņemšana, un gadījumos, kad ir iesaistītas vairākas vietējās pašvaldības, pieļauj konsultēties arī netieši ar plašsaziņas līdzekļu vai vietējo pašvaldību asociāciju starpniecību. Savukārt Hartas 5. pants ir vērsts uz tiesību nodrošināšanu katrai attiecīgajai pašvaldībai, proti, ikvienai pašvaldībai, uz kuru attiecas (local communities concerned) robežu izmaiņas. Interpretējot Hartas 5. pantu kopsakarā ar Hartas 4. panta sesto daļu, secināms, ka Hartas 5. pants aptver gan tās prasības, kas attiecībā uz konsultācijām noteiktas Hartas 4. panta sestajā daļā, gan arī vēl papildu prasību konsultēties tieši ar attiecīgo pašvaldību. Līdz ar to nav pamatots Saeimas atbildes rakstā izteiktais viedoklis, ka, interpretējot Hartas 5. pantu kopsakarā ar Hartas 4. panta sesto daļu, varot secināt, ka Hartas 5. panta prasību izpildes labad būtu pietiekami konsultēties par pašvaldības robežu izmaiņām tikai ar plašsaziņas līdzekļu vai vietējo pašvaldību asociāciju starpniecību. 13.2. Hartas 4. panta sestajā daļā un Hartas 5. pantā noteiktais sasaucas ar atziņām, kas nostiprinātas to valstu konstitucionālajās tiesībās, kuras piedalījušās Hartas sagatavošanā un Hartai pievienojušās jau 1985. gadā. Tā, piemēram, Vācijas Federatīvās Republikas Pamatlikuma 29. panta astotās daļas pirmais teikums pavalstīm dod tiesības izdarīt grozījumus savas teritorijas iedalījumā, savukārt otrais teikums prasa, lai skartās pašvaldības un apriņķi tiktu uzklausīti. Vācijas Federālā konstitucionālā tiesa ir secinājusi, ka Pamatlikums pašvaldības uzklausīšanai neparedz nekādu konkrētu formu, uzklausīšana var notikt līdz pat tiesību normas pieņemšanas procesa noslēgumam. Taču, lai pašvaldības uzklausīšanu varētu atzīt par pienācīgu, ir nepieciešams, lai pašvaldība par likumdošanas priekšlikuma veidu un apjomu, kā arī svarīgākajām pamatnostādnēm uzzinātu tik savlaicīgi, ka tai būtu iespējams izteikt savus iebildumus oficiāla viedokļa veidā. Vispārīga pašvaldību reformas koncepcijas iztirzāšana nevar aizstāt konkrētas pašvaldības uzklausīšanu. Tomēr par to, vai pašvaldības uzklausīšana atbilst konstitucionāli tiesiskajām prasībām, nevar spriest tikai pēc uzklausīšanas termiņa. Pašvaldības uzklausīšana nav stingri formalizēts process. Likuma vai valdības tiesību akta izdevējs var uzklausīšanas detaļas noteikt brīvi, pēc sava ieskata, ciktāl uzklausīšanas procedūra kopumā ir piemērota, lai pienācīgi ņemtu vērā pašvaldības intereses (sk. BVerfG, 2 BvR 329/97, vom 19.11.2002, Absatz-Nr. 83-84, http://www.bverfg.de). Tātad arī citās Hartas dalībvalstīs tiek pieļauta iespēja, ka konsultācijas ar pašvaldību var notikt visā procesā līdz attiecīgā tiesību akta pieņemšanai, un attiecīgajai valsts institūcijai ir liela rīcības brīvība noteikt uzklausīšanas procedūras detaļas, ciktāl šī procedūra kopumā ir piemērota, lai pienācīgi ņemtu vērā pašvaldības intereses. 13.3. Kopējā dalībvalstu prakse administratīvi teritoriālo reformu jomā ir apkopota Rekomendācijā Nr. 12. Gan lietas dalībnieki, gan arī pieaicinātās personas atsaucas uz šo dokumentu, izdarot atšķirīgus secinājumus. 13.3.1. Rekomendācijas Nr. 12 11. punkta pirmajā teikumā konstatēts: "Visaptverošas sistēmiskas reformas ir būtiski atkarīgas no spējas panākt vienošanos." Sagatavojot Administratīvo teritoriju likuma projektu trešajam lasījumam, attiecībā uz Cēsu rajonu Komisijas mēģinājumi (sk. šā sprieduma 1.4.-1.9. punktu) panākt tādu risinājumu, kurā iespēju robežās tiktu ņemtas vērā visu rajona pašvaldību savstarpēji pretrunīgās intereses, bija vistiešākajā veidā vērsti uz Rekomendācijas Nr. 12 11. punktā nostiprinātās atziņas realizāciju. Tomēr minētais punkts neparedz, ka jebkāda reforma būtu pretrunā ar Hartas 5. pantu, ja katra konkrētā pašvaldība neatbalstītu šīs reformas nepieciešamību. Rekomendācijas Nr. 12 12. punkts paredz, ka starp dalībniekiem un citām reformā iesaistītajām pusēm jāpanāk vismaz tāda līmeņa vienošanās, kas ļautu noteikt reformas mērķus. Vērtējot reformas gaitu kopumā, nav saskatāma valsts institūciju rīcības neatbilstība šim punktam, jo reformas nepieciešamība, mērķi un uzdevumi tika noteikti jau Administratīvi teritoriālās reformas likumā. Tomēr nav pamatots no Saeimas atbildes raksta izrietošais viedoklis, ka minētie Rekomendācijas Nr. 12 punkti dotu Saeimai tiesības konsultēties ar attiecīgo pašvaldību tikai par reformas mērķiem un uzdevumiem. 13.3.2. Rekomendācijas Nr. 12 ievaddaļā, uz ko atsaucas Vecpiebalgas novada dome, tiek ieteikts: "1. Veikt pienācīgu sagatavošanos, lai identificētu un ņemtu vērā piemērojamos tiesiskos un praktiskos priekšnoteikumus. 2. Izstrādāt pienācīgu lēmumu pieņemšanas kārtību, kas balstīta uz labu institucionālo dialogu. 3. Izstrādāt pakāpenisku darbības plānu un skaidri noteikt atbildību, ieskaitot reformas ieviešanas vadību, kā arī nodrošināt atbilstošu ieviešanas uzraudzību. 4. Veikt visaptverošu un objektīvu rezultātu izvērtēšanu un nodrošināt vietējās un/vai reģionālās varas informētību." Par minēto prasību izpildi apstrīdēto normu pieņemšanas procesā nevar spriest tikai pēc tā laika posma, kad šīs normas tika izstrādātas Saeimā. Process kopumā, sākot no 1992. gada, ietvēra ilgstošus pētījumus par dažādiem reformas variantiem un novadu modeļiem, tas bija balstīts uz institucionālo dialogu. Sākotnēji konsultācijas veica likumā noteiktā institūcija - Reģionālās attīstības un pašvaldību lietu ministrija, dodot iespēju izteikties visām Latvijas pašvaldībām un tostarp uzklausot arī Vecpiebalgas pagasta padomes viedokli. Visbeidzot konsultācijas tika veiktas Komisijā, uzklausot pašvaldību viedokli par tām vēlamākajiem risinājumiem un iebildumiem pret citiem iespējamiem risinājumiem. Līdz ar to kopumā nav saskatāma apstrīdēto normu neatbilstība Rekomendācijai Nr. 12. Turklāt šai rekomendācijai ir tikai ieteikuma raksturs, un atsevišķu tās detaļu neievērošana pati par sevi nenoved pie neatbilstības Hartai. Satversmes tiesa, ņemot vērā pārejas procesa īpatnības Latvijā, savā iepriekšējā praksē ir atzinusi par Eiropas Padomes saistošajiem dokumentiem atbilstošām pat tādas tiesību normas, kas expressis verbis bija pretrunā ar Eiropas Padomes rekomendācijām (sk. Satversmes tiesas 2000. gada 30. augusta sprieduma lietā Nr. 2000-03-01 secinājumu daļas 6. punktu un par šo spriedumu izteikto tiesnešu A. Endziņa, J. Jelāgina un A. Ušackas atsevišķo domu 5.4. punktu). 13.4. Hartas 5. pantā minētā jēdziena "konsultācijas" saturs attiecībā uz to apjomu un detalizācijas pakāpi noskaidrojams kopsakarā ar Satversmes 1. pantu, kas paredz, ka "Latvija ir neatkarīga demokrātiska republika". Šī pamattēze noteic, ka "Latvijai jābūt demokrātiskai valstij, t.i. ka visu valsts pilsoņu summa ir vienīgais valsts gribas nesējs" (referenta Marģera Skujenieka ziņojums Latvijas Republikas Satversmes sapulces IV sesijas 1921. gada 20. septembra sēdē - Latvijas Republikas Satversmes sapulces IV sesijas 1921. gada 20. septembra sēdes stenogramma). Tiktāl, ciktāl demokrātiski ievēlēto likumdevēju - Saeimu - neierobežo Satversmes citas normas, tas realizē Latvijas tautas vairākuma intereses. Konkrētajā gadījumā - valsts pilsoņu vairākuma gribu veikt administratīvi teritoriālo reformu saprātīgā laikaposmā. Jāņem vērā, ka pēc tam, kad likumdevējs sākotnēji izšķīrās par nepieciešamību veikt administratīvi teritoriālo reformu, jau vairākkārt notikušas Saeimas vēlēšanas. Saeimā pārstāvēto politisko spēku nostāja administratīvi teritoriālās reformas jautājumā ir bijusi zināma jau pirms tām. Lai arī Saeimas deputātiem bija atšķirīgi uzskati par reformas norisi un izveidojamajiem novadiem, pastāvēja nepārprotama vairākuma griba pabeigt administratīvi teritoriālo reformu līdz nākamajām pašvaldību vēlēšanām, kam bija jānotiek 2009. gadā. Tomēr, realizējot šo gribu, Saeimai bija jāņem vērā no Satversmes 1. panta izrietošais pašvaldības princips un samērīguma princips, vērtējot tos savstarpējā mijiedarbībā. Pašvaldības princips prasa, lai katrai pašvaldībai tās robežu izmaiņu gadījumā būtu iespējas iepazīties ar pietiekami konkrētu un izstrādātu paredzamo grozījumu projektu, saprātīgā laikposmā to apspriest, pēc iespējas apspriešanā iesaistot arī attiecīgās teritorijas iedzīvotājus; pamatojoties uz šīs apspriešanas rezultātiem, pieņemt pašvaldības domē (padomē) attiecīgu lēmumu un paļauties uz to, ka pašvaldības lēmumā izteikto viedokli valsts institūcija, kas izdod attiecīgo ar teritorijas grozījumiem saistīto aktu, ņems vērā, proti, ka pašvaldības lēmumā izteiktie argumenti tiks izvērtēti pat tādā gadījumā, ja galīgais valsts institūcijas pieņemtais lēmums būs atšķirīgs. Konkrētajā gadījumā šis princips prasa, lai Komisija pēc tam, kad tā 3. un 4. decembrī izstrādāja priekšlikumu par Vecpiebalgas novada sastāvu, būtu paziņojusi par to attiecīgajām pašvaldībām, aicinot tās, kaut arī ļoti īsā laikposmā, sasaukt savu lēmējinstitūciju ārkārtas sēdes un izteikt viedokli par attiecīgo priekšlikumu. Samērīguma princips prasa, lai likumdevējs saprātīgi izsvērtu visu iesaistīto pušu intereses un pieņemtu vairākuma gribai atbilstošu lēmumu, kurā vienlaikus tiktu samērīgi ievērotas skarto personu intereses. Viedoklī, ko lietā Nr. 2008-08-0306 sniegusi Biznesa augstskolas "Turība" Publisko tiesību katedra, norādīts: "Vērtējot administratīvi teritoriālo reformu, jāņem vērā tās pabeigtības raksturs. Efektīva administratīvi teritoriālā reforma, kas atbilstu labas un pienācīgas pārvaldības principu prasībām, ir iespējama gadījumā, ja tā ir pārdomāta un precīzi noteikta. Uzsākot apjomīgu reformu, ir jābūt skaidrībai, kādi ir reformas mērķi, kas šīs reformas gaitā ir jāsasniedz un kad reforma noslēgsies" (lietas materiālu 4. sēj. 9.-10. lpp.). Interpretējot Hartas 5. pantu kopsakarā ar Satversmes 1. pantu, tajā paredzētās konsultēšanās mērķis ir atrast optimālu risinājumu, kas citastarp nozīmē iespējami labāko risinājumu saprātīgā laikposmā. Ja pašvaldību robežu grozīšana notiek visaptverošas reformas ietvaros, atsevišķu pašvaldību intereses tikt uzklausītām atkal un atkal no jauna par jauniem risinājumiem ir samērojamas ar citu pašvaldību un visas valsts interesēm noslēgt reformu saprātīgā laikposmā. No pašvaldības principa izrietošās tiesības katrai konkrētai pašvaldībai nav absolūtas un atsevišķos, izņēmuma gadījumos var tikt ierobežotas, lai nodrošinātu citas Hartā un Satversmē noteiktās vērtības, tostarp citu pašvaldību tiesības. Šādam ierobežojumam jābūt noteiktam ar mērķi nodrošināt citas Satversmē nostiprinātās vērtības, un tam jāatbilst samērīguma principam. Neskartam ir jāpaliek pašvaldības tiesību kodolam. Līdz ar to Satversmes tiesa noskaidros: 1) vai pašvaldības tiesības ir ierobežotas izņēmuma gadījumā un ar mērķi nodrošināt citas Satversmē nostiprinātās vērtības; 2) vai ierobežojums ir samērīgs un vai ir saglabāts minēto tiesību kodols. 13.4.1. Apstrīdēto normu apspriešanas procedūra uzskatāma par izņēmuma gadījumu, šīs normas pieņemtas steidzamības kārtā, ko visupirms noteica nepieciešamība rīkot pašvaldību vēlēšanas, jo 2005. gada 12. martā notikušajās vēlēšanās vietējo pašvaldību domes (padomes) bija ievēlētas uz četriem gadiem. Satversmes