13. Article

Satversmes tiesa savos nolēmumos vairākkārt norādījusi, ka tiesību normas pieņemšanas kārtības ievērošana ir tiesību normas spēkā esamības priekšnoteikums (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2005. gada 21. novembra sprieduma lietā Nr. 2005-03-0306 10.4. punktu, 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03 12. punktu un 2011. gada 11. janvāra sprieduma lietā Nr. 2010-40-03 6. punktu). Saskaņā ar Satversmes 64. pantu likumdošanas tiesības, proti, tiesības kādu jautājumu noregulēt ar likumu, pieder Saeimai, kā arī tautai Satversmē paredzētajā kārtībā un apjomā. Savukārt Ministru kabinets vai cita institūcija tikai detalizē likumos ietverto politisko gribu un nosaka likumu īstenošanas kārtību. Deleģējošai normai ir jāidentificē likumdošanas deleģējuma mērķis, saturs un apjoms tik skaidri, lai būtu saprotams, kādus noteikumus Ministru kabinets ir tiesīgs izdot (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03 13. un 17. punktu). Satversmes tiesai visupirms jāizvērtē, vai šī deleģēšanas kārtība ir ievērota un vai likumdevējs Ministru kabinetam ir piešķīris tiesības par galveno stipendijas piešķiršanas kritēriju noteikt studējošā sociālo vai ģimenes stāvokli vai arī viņa materiālo situāciju. Līdz ar to ir jānoskaidro pilnvarojuma normu saturs un mērķis, kā arī tas, vai Ministru kabinets nav pārsniedzis likumdevēja piešķirtā pilnvarojuma apjomu. 13.1. Noteikumu Nr. 740 izdošanas pamats ir Augstskolu likuma 52. panta trešā daļa un Izglītības likuma 14. panta 23. punkts. Augstskolu likuma 52. panta pirmā daļa regulē jautājumus, kas attiecas uz valsts finansētajām studiju vietām. Tā paša likuma 52. panta trešā daļa paredz, ka šā panta pirmajā daļā minētajiem studējošajiem tiek piešķirtas stipendijas Ministru kabineta noteiktajā kārtībā. Savukārt Izglītības likuma 14. panta 23. punkts noteic, ka Ministru kabinets nosaka stipendiju saņemšanas kārtību un stipendiju minimālo apmēru augstākās izglītības programmās izglītojamajiem, kuri uzņemti konkursa kārtībā atbilstoši valsts finansēto vietu skaitam, un profesionālās izglītības programmās izglītojamajiem, kuri uzņemti atbilstoši valsts vai pašvaldību finansēto vietu skaitam. Līdz ar to likumdevējs ir izvēlējies divpakāpju pieeju augstākās izglītības finansēšanai. Ņemot vērā studējošo sekmes, iespēja studēt par valsts budžeta līdzekļiem tiek nodrošināta ierobežotam studējošo skaitam. Papildus tam par valsts budžeta līdzekļiem studējošajiem ir paredzēts atbalsts stipendiju veidā, un šo stipendiju saņemšanas kārtību ir pienākums reglamentēt Ministru kabinetam. Satversmes tiesa secina, ka Augstskolu likuma 52. panta trešajā daļā un Izglītības likuma 14. panta 23. punktā ietvertais deleģējums ir noteikts vispārīgi un likumdevējs Ministru kabinetam piešķīris plašu rīcības brīvību. Tomēr, izmantojot savu plašo rīcības brīvību, Ministru kabinetam jāgādā par to, lai tiktu ievērotas likumdevēja noteiktā pilnvarojuma robežas un pieņemtā kārtība radītu taisnīgu rezultātu. Lai noteiktu Ministru kabinetam piešķirtā pilnvarojuma apjomu, Satversmes tiesai jānoskaidro uz izskatāmo lietu attiecināmo Augstskolu likuma normu saturs. 13.2. Likumdevējs Augstskolu likuma 52. panta pirmās daļas trešajā teikumā ir noteicis, ka uzņemšana valsts finansētajās studiju vietās notiek konkursa kārtībā. Augstskolu likuma 51. pants paredz, ka no valsts budžeta līdzekļiem finansējamo studiju vietu skaitu augstskolā nosaka izglītības un zinātnes ministrs pēc Augstākās izglītības padomes priekšlikuma. No minētās normas izriet secinājums, ka valsts budžeta finansējums tiek piešķirts nevis konkrētiem studējošajiem, bet gan studiju vietām, uz kurām studējošajiem ir tiesības pretendēt. Augstskolu likuma 4. panta trešās daļas 4. punkts noteic, ka augstskolai ir tiesības veikt citas darbības, kas nav pretrunā ar tās dibinātāju, kā arī šajā likumā noteiktajiem augstskolas darbības principiem un uzdevumiem. Ņemot vērā likuma 5. pantā noteiktos augstskolu uzdevumus un to, ka valsts finansēto studiju vietu piešķiršanas mērķis ir sagādāt valstij noteiktu skaitu vislabāko attiecīgās nozares speciālistu, augstskola ir tiesīga savos iekšējos normatīvajos aktos noteikt un reglamentēt studējošo rotāciju. Šādus jautājumus augstskolās ir tiesīgi reglamentēt to senāti, ņemot vērā Augstskolu likumā un attiecīgās augstskolas satversmē noteiktās funkcijas un pilnvaras. Piemēram, Latvijas Universitātē šo jautājumu regulē Senāta 2010. gada 24. maija sēdē apstiprinātā "Latvijas Universitātes valsts budžeta dotēto studiju vietu konkursa (rotācijas) kārtība". Personas piedalīšanās un iespējamā uzvara konkursā uz valsts finansēto budžeta vietu netiek saistīta ar tās sociālo, mantisko vai ģimenes stāvokli. Par noteicošo faktoru uzņemšanai valsts finansētajās studiju vietās likumdevējs ir atzinis tikai studiju darba novērtējumu sekmju veidā vai arī pirmajā studiju gadā - uzņemšanas konkursa rezultātus, proti, uz akadēmiskiem kritērijiem vai zināšanām balstītu objektīvu personas spēju un prasmju vērtējumu. Līdz ar to Augstskolu likumā likumdevējs kā priekšnoteikumu personas iespējām pretendēt uz studēšanu valsts finansētā studiju vietā ir paredzējis nevis noteiktu studējošā vai reflektanta sociālo, mantisko vai ģimenes stāvokli, bet gan uz zināšanām balstītu konkurētspēju. 13.3. Ministru kabineta atbildes rakstā norādīts, ka Augstskolu likuma 52. panta trešajā daļā un Izglītības likuma 14. panta 23. punktā lietotais termins "kārtība" ietverot arī secību, kādā stipendijas saņem studējošie, kuri uzņemti konkursa kārtībā un studē valsts finansētajās studiju vietās. Proti, likumā lietotie termini "piešķiršanas kārtība" un "saņemšanas kārtība" jēdzieniski ietverot arī to personu grupu noteikšanu, kurām ir prioritāte stipendiju saņemšanā. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka jēdziens "kārtība" nozīmē norises īstenošanas veidu vai darbības organizāciju (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03 20. punktu). Pilnvarojumā minētais vārds "kārtība" pamatā piešķir Ministru kabinetam tiesības noteikumos regulēt attiecīgā jautājuma procesuālo raksturu, proti, izstrādāt noteiktu procedūru. Vienlaikus tas neizslēdz Ministru kabineta tiesības pieņemt materiāla rakstura normas, ciktāl netiek pārkāpts attiecīgais pilnvarojums. Tomēr Ministru kabineta noteikumos nevar būt iekļautas tādas materiālās tiesību normas, kas veidotu no pilnvarojošā likuma būtiski atšķirīgas tiesiskās attiecības. Augstskolu likuma 52. panta trešā daļa ir spēkā redakcijā, kas noteikta atbilstoši 2000. gada 23. novembra likumam "Grozījumi Augstskolu likumā". Arī šā panta pirmā daļa, ciktāl tā attiecas uz augstskolām, joprojām ir spēkā minētā likuma redakcijā. Savukārt Izglītības likuma 14. panta 23. punkts ir spēkā redakcijā, kas noteikta atbilstoši 2001. gada 5. jūlija likumam "Grozījumi Izglītības likumā". Šo deleģējošo normu spēkā esamības laikā, nemainoties to redakcijai, ir pastāvējušas trīs atšķirīgas stipendiju piešķiršanas kārtības. Sākotnēji visiem valsts finansētajās studiju vietās pilna laika bakalaura studiju programmā, profesionālās augstākās izglītības programmā un maģistra studiju programmā studējošajiem tika maksāta vienāda stipendija astoņu latu apmērā (sk. Ministru kabineta 2002. gada 7. maija noteikumu Nr. 182 "Noteikumi par stipendijām" 3.2. punktu). Līdz ar to prioritāti stipendiju saņemšanā tiesiski regulēt nebija nepieciešams, jo stipendija astoņu latu apmērā tika maksāta vienādi visiem studējošajiem neatkarīgi no viņu sociālā, ģimenes vai mantiskā stāvokļa, kā arī sekmēm, ja vien viņi sekmīgi nokārtoja nepieciešamos pārbaudījumus un studēja par valsts budžeta līdzekļiem. 2004. gada 2. septembrī, stājoties spēkā Noteikumiem Nr. 740, stipendija tika noteikta 70 latu apmērā, bet to vairs nesaņēma visi bakalaura studiju programmās, profesionālās augstākās izglītības programmās un maģistra studiju programmās studējošie. Stipendiju saņēmēju skaits samazinājās, un iespēja saņemt stipendiju saglabājās aptuveni 14 procentiem no valsts finansētajās studiju vietās studējošajiem (izņemot doktorantūru) (sk. koncepcijas projekta "Par stipendijām" 3. lpp. http://www.mk.gov.lv/ lv/mk/tap/?pid=30260895, aplūkots 2011. gada 21. aprīlī). Saskaņā ar Noteikumu Nr. 740 sākotnējo redakciju stipendijas tika piešķirtas, izvērtējot pretendentu sekmes vai iestājpārbaudījumu rezultātus (sk. Noteikumu Nr. 740 sākotnējās redakcijas 10. punktu). Atbilstoši jaunajam stipendijas apmēram to visiem studējošajiem vairs nevarēja izmaksāt. Tāpēc Ministru kabinetam radās objektīva nepieciešamība izstrādāt kritērijus, pēc kuriem studējošajiem stipendijas tiks piešķirtas. Ministru kabineta izstrādātie kritēriji par prioritāti stipendiju saņemšanā paredzēja studējošā sekmes vai uzņemšanas konkursā reflektanta gūtos rezultātus. Proti, Noteikumu Nr. 740 3. punkts noteica, ka stipendiju konkursa kārtībā var saņemt studējošais, kurš sekmīgi noteiktajā termiņā nokārtojis nepieciešamos pārbaudījumus un pilnībā ieguvis attiecīgajam akadēmiskā gada semestrim paredzēto kredītpunktu skaitu. Vienīgi tādā gadījumā, ja diviem vai vairākiem studējošajiem, kuri pretendēja uz stipendijas saņemšanu, bija līdzvērtīgas sekmes un zinātniskās darbības rādītāji (piemēram, publikācijas, piedalīšanās konferencēs, līdzdalība projektos), stipendiju piešķīra saskaņā ar kritērijiem, kuri bija līdzīgi apstrīdētajā normā noteiktajiem. Noteikumu Nr. 740 paskaidrojuma rakstā citastarp tika norādīts, ka šāda kārtība motivēs studējošos paaugstināt sekmības rādītājus un iegūt zinātnisko grādu (sk. Noteikumu Nr.740 paskaidrojuma rakstu). Tādējādi šajā laikā stipendijas tika piešķirtas, balstoties nevis uz personas piederību pie noteiktas sociālās grupas, bet gan uz akadēmisko sekmju un zinātniskās izcilības kritērijiem. 13.4. Tiesību aktu projektos, kurus 2006. un 2008. gadā Ministru kabinetam iesniedza Izglītības un zinātnes ministrija, tika norādīts, ka studenti dažādu iemeslu dēļ nevēloties uzņemties kredītsaistības un sekas esot tādas, ka studējošo sociālais nodrošinājums Latvijā nav pietiekams. Par to liecinot studējošo agrīna iesaistīšanās darba tirgū, kas ierobežojot viņu iespējas pilnvērtīgi apgūt studiju programmas un nelabvēlīgi ietekmējot gan zinātnes un akadēmisko mācībspēku potenciāla atjaunošanu, gan arī augstākās izglītības kvalitāti un piedāvājumu darba tirgū. Tāpēc valstij vajagot sniegt lielāku atbalstu studējošajiem tieši stipendiju veidā [sk. Ministru kabineta 2008. gada 28. oktobra protokollēmuma "Par Ministru kabineta 2006. gada 4. aprīļa sēdes protokollēmuma (prot. Nr. 19 22. §) "Noteikumu projekts "Grozījumi Ministru kabineta 2004. gada 24. augusta noteikumos Nr. 740 "Noteikumi par stipendijām""" izpildi" paskaidrojuma rakstu http://www.mk.gov.lv/lv/mk/tap /?pid=30342969, aplūkots 2011. gada 21. aprīlī, un koncepcijas projekta "Par stipendijām" 5. - 7. lpp.]. Tomēr Ministru kabinetā netika atbalstīts Izglītības un zinātnes ministrijas priekšlikums par lielāka finansējuma piešķiršanu stipendiju izmaksai visiem par valsts budžeta līdzekļiem studējošajiem. Lai novērstu sekmīgu studentu aiziešanu no augstākās izglītības iestādēm sociālo apstākļu dēļ, Izglītības un zinātnes ministrija izstrādāja grozījumus Noteikumos Nr. 740. Ar šiem grozījumiem prioritāte stipendiju piešķiršanā tika mainīta, un kā galvenie stipendiju saņemšanas kritēriji sekmīgiem studentiem tika izvirzīti viņu sociālie apstākļi, nevis sekmes un zinātniskās darbības rezultāti (sk. Ministru kabineta 2009. gada 2. jūnija noteikumu Nr. 511 "Grozījumi Ministru kabineta 2004. gada 24. augusta noteikumos Nr. 740 "Noteikumi par stipendijām"" anotāciju http://www.mk.gov.lv/lv/mk/tap/?pid=40127647, aplūkota 2011. gada 21. aprīlī). Pāreja no sekmju kritērija uz sociālo kritēriju, pieņemot Noteikumus Nr. 511, notika bez to likumu grozīšanas, kuri Ministru kabinetam deleģē tiesības izlemt jautājumus par stipendijām. Līdz ar to Ministru kabinets, 2009. gada 2. jūnijā pieņemot apstrīdēto normu, ir mainījis stipendiju piešķiršanas kritērijus un, atsakoties no pretendenta sekmju vai iestājpārbaudījumu rezultātu vērtēšanas, par stipendiju saņemšanas kritēriju pieņēmis pretendenta ģimenes, materiālo vai sociālo stāvokli. No 2009. gada 10. jūlija, kad stājās spēkā grozījumi Noteikumos Nr. 740, stipendija saglabājās 70 latu apmērā, bet to sāka piešķirt pēc apstrīdētajā normā noteiktajiem sociālajiem kritērijiem. Ņemot vērā valsts sociālekonomisko stāvokli, varēja paredzēt, ka atbilstoši apstrīdētajai normai studējošajiem stipendijas tiks piešķirtas, balstoties galvenokārt uz sociālajiem kritērijiem. Piemēram, Latvijas Universitāte norāda, ka aptuveni 75 procenti no valsts finansētajās studiju vietās studējošajiem stipendiju saņem, balstoties uz apstrīdētajā normā noteiktajiem kritērijiem (sk. lietas materiālu 1. sēj. 108. lpp.). Savukārt Ministru kabineta sniegtā informācija liecina, ka jau 2009./2010. akadēmiskā gada pirmajā semestrī Rēzeknes Augstskolā 88 procenti, Daugavpils Universitātē - 50 procenti, bet Rīgas Stradiņa universitātē - 19 procenti no valsts finansētajās studiju vietās studējošajiem stipendiju saņēma, balstoties uz apstrīdētajā normā noteiktajiem kritērijiem (sk. lietas materiālu 1. sēj. 35. lpp.). 13.5. Satversmes tiesa norāda, ka tai nav pamata apšaubīt Ministru kabineta nolūka - atbalstīt sociāli mazāk aizsargātos studentus - leģitimitāti. Likumdevējam un Ministru kabinetam, ciktāl likumdevējs tam šādas tiesības piešķīris, ir tiesības noteikt stipendiju piešķiršanas kritērijus vai arī paredzēt citādus atbalsta pasākumus mazturīgajiem vai citādā nelabvēlīgā situācijā esošiem studējošajiem, piemēram, pilnīgi vai daļēji atbrīvojot tos no studiju maksas. Par atbalstu šādai pieejai liecina arī virkne starptautisko dokumentu. Piemēram, Eiropas Padomes 1998. gada 17. marta rekomendācija Nr. R (98) 3E par pieeju augstākai izglītībai paredz, ka prioritāte atbalsta sniegšanā būtu piešķirama tiem studējošajiem, kuriem ir zemāki ienākumi [sk. Council of Europe, Committee of Ministers, Recommendation Rec(1998)3E of the Committee of Ministers to member states on access to higher education, para. 8.3]. Eiropas Padomes darba ziņojumā par pieeju augstākajai izglītībai norādīts, ka pašreizējā Eiropas augstākās izglītības finansējuma sistēma ir regresīva un paplašina atšķirības starp bagātākajām un nabadzīgākajām sociālajām grupām. Valsts atbalsts pamatā būtu jāsniedz personām, kuras pašas nevar atļauties apmaksāt mācības augstākās izglītības iestādēs (sk. Council of Europe, Project on Access to Higher Education in Europe : working report Part I, para. 3.8). Arī Eiropas Komisija norādījusi, ka studentu atbalsta pasākumi šobrīd ir nepietiekami, lai nodrošinātu vienādas iespējas gūt panākumus studentiem, kuru sociālā un materiālā situācija tiek uzskatīta par salīdzinoši sliktāku. Tas vienlīdz ir attiecināms uz brīvu piekļuvi augstākajai izglītībai, kas ne vienmēr garantē sociālo taisnīgumu. Izcilību mācībās un pētniecībā var būt grūti sasniegt, ja daļai personu sociālekonomisku faktoru dēļ pieeja studijām vai ar pētniecību saistītai karjerai ir ierobežota [sk. COM (2006) 208 galīgās redakcijas 5. punktu]. Tomēr šāds mērķis - atbalstīt sociāli mazāk aizsargātos studentus - nav sasniedzams, ja atbalsts tiek sniegts vienīgi tiem studentiem, kuri studē par valsts budžeta līdzekļiem. Arī Latvijas Studentu apvienība ir norādījusi, ka apstrīdētajā normā noteiktā kārtība negarantējot valsts piešķirto stipendiju izmaksāšanai paredzēto līdzekļu godīgu sadali. Šāda stipendiju piešķiršanas kārtība varot apdraudēt stipendiju kā akadēmisko izcilību veicinošu faktoru un instrumentu (sk. Latvijas Studentu apvienības viedokli lietas materiālu 1. sēj. 76. un 77. lpp.). Augstskolās vairākkārt esot nācies sastapties ar gadījumiem, kad persona dokumentāri apliecina atbilstību trūcīgas personas statusam, tomēr rodoties šaubas, vai tā patiešām ir trūcīgāka par citiem studējošajiem, kuriem formāli nav piešķirts trūcīgas personas statuss. Bez tam, piemēram, Sociālo pakalpojumu un sociālās palīdzības likums paredzot atšķirīgas personu iespējas iegūt trūcīgas personas statusu atkarībā no attiecīgās pašvaldības noteiktajiem kritērijiem. Tādējādi varot rasties nevienlīdzīga attieksme pret studējošajiem, kuri deklarējuši savu dzīvesvietu dažādu pašvaldību teritorijās (sk. Latvijas Rektoru padomes viedokli lietas materiālu 1. sēj. 120. lpp.). Tāpat Valsts kontrole 2010. gada 28. oktobra revīzijas ziņojumā "Valsts un pašvaldību iestāžu darbība, nodrošinot saistību izpildi saskaņā ar Latvijas Republikas un Pasaules Bankas līgumu "Aizdevums sociālā drošības tīkla un sociālā sektora reformu īstenošanai" un Pasaules Bankas Programmas dokumentu" ir atzinusi, ka apstrīdētās normas piemērošanā augstākās izglītības iestādēs pastāv risks pieļaut atšķirīgu attieksmi pret studējošajiem, kuri ir tiesīgi saņemt valsts budžeta finansētās stipendijas atbilstoši sociālajiem kritērijiem (sk. ziņojuma 164. punktu, pieejams http://www.lrvk.gov.lv/upload/zin_PB_soc_drosiba_28Oct2010.pdf, aplūkots 2011. gada 21. aprīlī). 13.6. Satversmes tiesa secina, ka studijas augstākās izglītības iestādēs atbalstošajiem pasākumiem ir divi mērķi. Likumdevējs paredzēja, ka par valsts budžeta līdzekļiem var studēt tikai sekmīgākie, tādējādi veicinot akadēmisko izcilību. Savukārt Ministru kabinets apstrīdētajā normā par stipendijas piešķiršanas mērķi noteicis atbalsta sniegšanu personām, kurām ir sliktāks sociālais vai mantiskais stāvoklis. Minēto mērķu līdzāspastāvēšana var novest pie tā, ka studiju procesā atbalstu stipendijas veidā nesaņem personas, kurām ir īpaši slikts sociālais vai mantiskais stāvoklis un kuras turklāt nestudē par valsts budžeta līdzekļiem. Apstrīdētā norma rada risku, ka var veidoties nevienlīdzīga attieksme pret salīdzināmā situācijā esošām personām. Ministru kabinetam ir pienākums, lemjot par stipendiju piešķiršanas kārtību, ņemt vērā likumdevēja jau sākotnēji izvirzītos priekšnoteikumus studēšanai valsts finansētajās budžeta vietās. Tas jo īpaši attiecas uz situāciju, kad ne visi par valsts budžeta līdzekļiem studējošie saņem stipendiju. Ja likumdevējs nav noteicis citādu uz stipendijas saņemšanu pretendēt tiesīgu personu loku, tad nav pieļaujama tāda situācija, ka Ministru kabinets maina stipendiju saņemšanas kritērijus tiktāl, ka tie atšķiras no studēšanai valsts apmaksātajās budžeta vietās noteiktajiem kritērijiem. Likumdevējs nav grozījis Augstskolu likumā un Izglītības likumā noteikto pilnvarojumu, ciktāl tas attiecas uz Ministru kabineta tiesībām izlemt ar stipendijām saistītus jautājumus. Savukārt Ministru kabinets apstrīdētajā normā ir ietvēris no likumā noteiktā pilnvarojuma atšķirīgas tiesiskās attiecības un ieviesis jaunus stipendiju piešķiršanas kritērijus. Šādā veidā ir būtiski mainīta stipendijas institūta izpratne. Apstrīdētā norma, kas paredz jaunus un patstāvīgus stipendiju piešķiršanas kritērijus, būtībā ir jauna materiālo tiesību norma, kuras tiesiskā regulējuma mērķis nav atvasināms no Ministru kabinetam likumā piešķirtā deleģējuma. Līdz ar to apstrīdētā norma neatbilst Satversmes 64. pantam.