23. Article

Izvērtējot apstrīdētā ierobežojuma samērīgumu, jāņem vērā vairāki aspekti. 23.1. Apstrīdētā norma, no vienas puses, ir pieņemta tieši kontekstā ar Parex bankas situāciju, bet, no otras puses, apstrīdētās normas piemērošanas iespējas nav ierobežotas nedz ar šo vienu subjektu, nedz arī ar konkrēto situāciju 2009. gada pavasarī, kad Parex bankas glābšanas posmā tika palielināts tās pamatkapitāls. 23.2. Tiesas sēdē K. Leiškalns apgalvoja, ka apstrīdētās normas pieņemšanas laikā esot bijis pilnīgi skaidrs EK un Starptautiskā Valūtas fonda viedoklis, proti: ja mazākuma akcionāri proporcionāli piedalīsies pamatkapitāla palielināšanā, šādu valsts atbalstu EK neakceptēs. Taču lietā nav dokumentu, kurā pirms apstrīdētās normas pieņemšanas šāds viedoklis būtu fiksēts. FM 2009. gada 24. februārī, proti, kad apstrīdētā norma jau bija iekļauta likumprojektā Nr. 963 kā Budžeta komisijas priekšlikums, taču vēl nebija pieņemta, norādīja: lai novērstu Parex bankas mazākuma akcionāru iespēju gūt labumu no ERAB investīcijām Parex bankā, ir apsvērti iespējamie risinājuma varianti, tostarp "akciju vērtības "atšķaidīšana" (dilution)" (FM 2009. gada 24. februāra vēstule Nr. 7/VK-74/540 lietas materiālu 3. sēj. 71. lpp.). Tātad akcionāru līdzdalības samazināšana patiesībā bija vērsta ne tik daudz uz tiesas sēdē norādīto mērķu sasniegšanu, bet drīzāk gan uz piesaistītā investora izvirzīto prasību izpildi. Taču, kā izriet no minētās vēstules, ERAB nemaz neprasīja pavisam atņemt akcionāru pirmtiesības, bet norādīja uz iespējamo risinājumu, "kura ietvaros mazākuma akcionāri saglabā savu līdzdalību, bet tā strauji samazinās, ja tie nevar ieguldīt savus līdzekļus Parex bankas pamatkapitāla palielināšanā" (FM 2009. gada 24. februāra vēstule Nr. 7/VK-74/540 lietas materiālu 3. sēj. 72. lpp.). 23.3. Saeimas pārstāvis debatēs kā būtisku apstrīdētās normas atbilstības aspektu uzsvēra Parex bankai sniegtā valsts atbalsta komplicēto raksturu, proti, valsts sniedza atbalstu, ne vien palielinot bankas pamatkapitālu, bet arī sniedzot garantijas un galvojot sindicētos kredītus. Arī MK pārstāvis uzsvēra normas pieņemšanas vēsturisko kontekstu un aicināja situāciju vērtēt kopsakarā ar notikumiem kopš 2008. gada novembra, kad valsts iegādājās Parex bankas akcijas. Tāpat no to MK sēžu protokoliem, kurās tika lemts par Parex bankas pamatkapitāla palielināšanu, izriet, ka MK vienlaikus ir lēmis gan par pamatkapitāla palielināšanu, gan arī par citiem finanšu instrumentiem, kas nepieciešami Parex bankas funkcionēšanai. Taču apstrīdētā norma expressis verbis satur tikai divus tās piemērošanas nosacījumus: valdes lūgumu un Ministru kabineta lēmumu. Norma neparedz nekādus nosacījumus, kas tās piemērošanu ierobežotu ar ārkārtas apstākļiem, tā nenoteic, ka būtu piemērojama tikai attiecībā uz tautsaimniecībā sistēmiski svarīgām bankām vai tikai tādā gadījumā, kad tas noteikti nepieciešams, lai nodrošinātu valsts atbalsta saderību ar Eiropas kopējo tirgu. Pati apstrīdētā norma nenorāda arī uz citiem specifiskiem apstākļiem, kādus Saeimas pārstāvis un pieaicinātās personas saskata tieši Parex bankas gadījumā. EK paziņojumos (komunikācijās), kuros tā skaidro savu politiku finanšu krīzes pārvarēšanai paredzētā valsts atbalsta jomā, norāda uz dažādiem konkurences traucējumu novēršanas pasākumiem, kas veicami, lai panāktu to, ka finansiālajās grūtībās nonākušās bankas un to akcionāri nestu taisnīgu slogu. Tomēr ne katrā gadījumā par šādu slogu būtu jānosaka akcionāru līdzdalības samazināšana. Tā 2011. gada februārī EK savā paziņojumā (komunikācijā) norāda: "Līdz valsts atbalsta atlīdzināšanai aizsardzības līdzekļiem, ko piemēro grūtībās nonākušām bankām glābšanas un pārstrukturēšanas posmā, principā ir jāietver: ierobežojoša dividenžu politika (tostarp aizliegums izmaksāt dividendes vismaz pārstrukturēšanas laikā), vadības atalgojuma vai prēmiju ierobežojumi, pienākums atjaunot un uzturēt maksātspējas rādītāja paaugstinātu līmeni, kas atbilst finanšu stabilitātes mērķim, kā arī valsts līdzdalības izpirkšanas grafiks" (EK paziņojuma "Finanšu iestāžu rekapitalizācija pašreizējās finanšu krīzes apstākļos - atbalsta ierobežošana līdz nepieciešamajam minimumam un aizsardzības līdzekļi pret pārmērīgiem konkurences traucējumiem" 45. rindkopa, http://eur-lex.europa.eu). Ne katrā gadījumā, kad kredītiestādei tiek sniegts restrukturizācijas atbalsts, tas nonāktu pretrunā ar ES kopējo tirgu tikai tāpēc, ka kredītiestādes līdzšinējiem akcionāriem ir iespēja izmantot savas pirmtiesības. 23.4. Divus mēnešus pirms apstrīdētās normas pieņemšanas K.Leiškalns, ziņojot par Banku pārņemšanas likuma projektu, norādīja: "Šis likums ļauj arī mazākuma akcionāriem solidāri piedalīties bankas atveseļošanā, un līdz ar to viņu akcijas nekādā veidā nevar tikt atsavinātas, ja viņi solidāri piedalās" (Saeimas 2008. gada 18. decembra sēdes stenogramma, http://titania.saeima.lv/LIVS/SaeimaLIVS.nsf/0/C212D7807418F5A6C22575370053DBFD?OpenDocument). No tiesas sēdē K. Leiškalna teiktā izriet, ka Budžeta komisija, apspriežot apstrīdēto normu, vadījās no pieņēmuma, ka vismaz Parex bankas gadījumā mazākuma akcionāri nemaz negribētu piedalīties kredītiestādes pamatkapitāla palielināšanā. FKTK pārstāvis norādīja, ka apstrīdētā norma piemērojama tad, kad kredītiestādes turpmākā darbība bez papildu kapitāla ieguldīšanas nav iespējama, bet līdzšinējiem akcionāriem šāda kapitāla nav, un tā bijis Parex gadījumā. FKTK rīcībā neesot bijis informācijas, ka arī mazākuma akcionāri grib piedalīties pamatkapitāla palielināšanā (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 20. septembra stenogrammu lietas materiālu 7. sēj. 89. un 91. lpp.). Tiesas sēdē 2011. gada 6. septembrī arī MK pārstāvis norādīja, ka FM neesot saņēmusi konkrētu mazākuma akcionāru piedāvājumu iesaistīties Parex bankas likviditātes nodrošināšanā, veikt ieguldījumus tās kapitālā vai risināt ar sindicētajiem kredītiem saistītus jautājumus (sk. Satversmes tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 7. sēj. 67. lpp.). Taču 2009. gada 24. februāra vēstulē FM izteica šādu viedokli: "[..] nevar izslēgt iespēju, ka mazākuma akcionāri arī var piedalīties kapitāla palielināšanā, piemēram, Zviedrijas fonds "East Capital"" (FM 2009. gada 24. februāra vēstule Nr. 7/VK-74/540 lietas materiālu 3. sēj. 71. lpp.). 2008. gada 19. decembrī vairāki Pieteikuma iesniedzēji publiski apliecināja gatavību pirkt bankas akcijas proporcionāli tiem piederošajām kapitāla daļām (sk.: Mārtiņa I. Nav gatavi tāpat atdot akcijas. Dienas Bizness, 2008. gada 19. decembris). 2009. gada 4. februārī divi Pieteikuma iesniedzēji nosūtīja FM valsts sekretāram M. Bičevskim un Parex bankas valdes priekšsēdētājam N. Melngailim vēstuli, kurā apliecināja savu gatavību piedalīties Parex bankas rekapitalizācijā (sk. lietas materiālu 5. sēj. 49.-50. lpp.). 23.5. Apstrīdētās normas piemērošana nav aprobežota tikai ar gadījumiem, kas līdzinās Pieteikuma iesniedzēju situācijai, kurā tiem piederošo akciju īpatsvars attiecībā uz akciju sabiedrības pārvaldi ļauj realizēt tikai atsevišķas akcionāra tiesības. Apstrīdētās normas piemērošanas nosacījums ir Ministru kabineta lēmums par valsts būtiskas līdzdalības iegūšanu vai palielināšanu kredītiestādē. Saskaņā ar Kredītiestāžu likuma 1. panta 15. punktu ar terminu "būtiska līdzdalība" apzīmē personas vai vairāku personu, kas uz vienošanās pamata rīkojas saskaņoti, tieši vai netieši iegūtu līdzdalību, kura aptver 10 un vairāk procentu no komercsabiedrības pamatkapitāla vai balsstiesīgo akciju skaita vai dod iespēju būtiski ietekmēt komercsabiedrības finanšu un darbības politikas noteikšanu. Līdz ar to apstrīdētā norma pieļauj, ka tiek piemērota gadījumos, kad akcionārs vai akcionāru kopums pamatkapitāla palielināšanas rezultātā zaudē savas vairākuma tiesības vai arī tā saucamo "zelta akciju" un līdz ar to zaudē arī reālu iespēju ietekmēt kredītiestādes saimniecisko darbību. Šādos gadījumos var rasties tāda situācija, ka akciju īpašuma tirgus vērtība samazinās tieši apstrīdētās normas piemērošanas rezultātā. 23.6. Satversmes 105. pants liedz valstij bez pietiekama attaisnojuma veikt pasākumus, kuru rezultātā personai iestājas nelabvēlīgas mantiskas sekas, tostarp pazeminās īpašuma tirgus vērtība vai arī samazinās no īpašuma gūstamo augļu apmērs. Tomēr, izvērtējot konkrēta regulējuma atbilstību Satversmes 105. pantam, ir nepieciešams konstatēt cēloņsakarību starp apstrīdētajām normām un personai radītajām negatīvajām mantiskajām sekām. Satversmes 105. pantā nostiprinātās pamattiesības uz īpašumu negarantē tiesības būt pasargātam no biznesa riska. Akcionāri un pakārtotie kreditori var gūt augļus kredītiestādes veiksmīgas darbības rezultātā, bet reizē ir pakļauti visbūtiskākajam riskam. "Valstij nav pienākuma novērst [īpašuma] vērtības zudumu tirgus faktoru rezultātā" (Satversmes tiesas 2011. gada 30. marta sprieduma lietā Nr. 2010-60-01 17.3. punkts). Kā izriet no dokumentiem, ko Pieteikuma iesniedzēju pārstāvji lūdza pievienot lietai, kā arī no viņu paskaidrojumiem tiesas sēdē, Pieteikuma iesniedzēju norādītais aizskārums daļēji varētu būt saistīts ar to, ka Parex bankas valde laika posmā pirms 2008. gada novembra ekonomiskās krīzes apstākļos neesot spējusi nodrošināt sekmīgu bankas darbību, FKTK neesot veikusi efektīvu Parex bankas uzraudzību un neesot savlaicīgi novērsusi finanšu līdzekļu aizplūšanu no bankas. Tāpat arī valsts rīcībā neesot bijis savlaicīgi pieņemtu tiesību normu par bankas pārņemšanas procedūru. Bijušie vairākuma akcionāri esot izšķīrušies par Parex bankas akciju pārdošanu valstij, pietiekami nenoskaidrojot bankas glābšanas iespējas, ko viņiem varējuši piedāvāt Pieteikuma iesniedzēji. 2008. gada decembrī ievēlētā Parex bankas valde pirms apstrīdētās normas pieņemšanas neesot interesējusies par iespēju izmantot Pieteikuma iesniedzēju rīcībā esošos brīvos līdzekļus. Tieši minētie apstākļi varētu būt bijuši par iemeslu tam, ka Pieteikuma iesniedzēji nevarēja savlaicīgi un pilnvērtīgi iesaistīties Parex bankas glābšanā, bet viņiem piederošo akciju tirgus vērtība būtiski samazinājās. Satversmes tiesas uzdevums konkrētās lietas ietvaros nav izvērtēt minētos apstākļus, jo tie paši par sevi neietekmē apstrīdētās normas konstitucionalitāti. 23.7. Saeimas sēdē 2009. gada 26. februārī Budžeta komisijas priekšsēdētājs K. Leiškalns norādīja, ka norma darbosies tikai tad, "kad banka ar visiem saviem mazākuma akcionāriem "iet pa burbuli"" (Saeimas 2009. gada 26. februāra sēdes stenogramma, http://titania.saeima.lv/LIVS/SaeimaLIVS.nsf/0/9E0A71FA0FC099A6C225756E0047D780?OpenDocument). Savukārt FKTK pārstāvis attiecībā uz to, kad ir piemērojams Banku pārņemšanas likums un kad - apstrīdētā norma, izteica šādu viedokli: "Regulējums ir pietiekami skaidrs, ja mēs analizējam šos likumus. Banku pārņemšanas likuma 3. pants norāda, ka bankas pārņemšana pieļaujama izņēmuma gadījumos. [..] Ja bankas pārņemšana nenotiktu un banka tādēļ nespēj vai nespētu ievērot likumā noteiktās banku darbību regulējošās prasības. Kredītiestāžu likumā nekādi nosacījumi nav izvirzīti, lai kredītiestāde varētu lūgt palīdzību" (Satversmes tiesas 2011. gada 20. septembra sēdes stenogrammu lietas materiālu 7. sēj. 88. lpp.). Tātad, pēc FKTK ieskata, apstrīdēto normu varētu piemērot ne tikai tādā gadījumā, kad pastāv akūti kredītiestādes maksātnespējas draudi, kas ir steidzami jānovērš, bet arī citos gadījumos, kad valde to lūdz un tas ir pieļaujams no valsts atbalstu regulējošo normu viedokļa. Arī no EK 2009. gada 11. maija un 2010. gada 15. septembra lēmumiem izriet, ka apstrīdētā norma Parex bankas pamatkapitāla palielināšanai piemērota ne vien bankas glābšanas, bet arī restrukturizācijas, proti, stabilizācijas posmā. Apstrīdētajā normā nav ietverti nekādi ierobežojoši kritēriji, kas noteiktu, ka tā piemērojama tikai tad, ja ar citiem līdzekļiem banku glābt nav iespējams. 23.8. Apstrīdētās normas otrā daļa expressis verbis liedz līdzšinējiem bankas akcionāriem piedalīties pamatkapitāla palielināšanā. No normas vārdiskās jēgas izriet, ka gadījumā, kad valsts jau ir bankas akcionārs, tā nemaz nevar piedalīties pamatkapitāla palielināšanā. MK pārstāvis tiesas sēdē 6. septembrī norādīja, ka apstrīdētās normas otrā daļa esot jālasa kontekstā ar pirmo daļu. Ja otrajā daļā būtu paredzēts hipotētisks ierobežojums attiecībā uz valsti, tad pirmā daļa vispār nebūtu piemērojama. Satversmes tiesa ir norādījusi, ka likumiem un citiem normatīvajiem aktiem jābūt ne vien publiski pieejamiem, bet arī pietiekami skaidriem un saprotamiem (sk. Satversmes tiesas 2006. gada 20. decembra sprieduma lietā Nr.2006-12-01 16. punktu). "Norma ir atzīstama par neskaidru tad, ja ar iztulkošanas paņēmienu palīdzību nav iespējams noskaidrot tās patieso jēgu" (Satversmes tiesas 2010. gada 20. marta sprieduma lietā Nr. 2010-60-01 15.2. punkts). No lietas materiāliem izriet, ka apstrīdētās normas piemērošanas procesā MK ir varējis noskaidrot tās patieso jēgu. Līdz ar to nav pamata uzskatīt apstrīdēto normu par neskaidru. Tomēr Satversmes tiesa vērš Saeimas uzmanību uz to, ka apstrīdētā norma no juridiskās tehnikas viedokļa ir formulēta neveiksmīgi. 23.9. Apstrīdētā norma pieņemta laikā, kad valsts ekonomiskās krīzes seku novēršanai bija spiesta pieņemt daudzus personu pamattiesības ietekmējošus lēmumus. Nereti šāda regulējuma samērīguma neatņemama sastāvdaļa ir tā īslaicīgais raksturs, kas skaidri formulēts normatīvajā aktā. Satversmes tiesa ir secinājusi: radītā aizskāruma būtiskumu samazina arī tas, ka tiesību ierobežojums ir noteikts vienīgi uz konkrētu laika posmu (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2009. gada 26. novembra sprieduma lietā Nr. 2009-08-01 22.1. punktu). Savukārt apstrīdētās normas darbībai termiņš nav paredzēts. 23.10. Apstrīdētā norma paredz valsts pārvaldes institūcijai - Ministru kabinetam - plašas iespējas iejaukties privāttiesiskās attiecībās un izvēlēties, kādā veidā veikt pamatkapitāla palielināšanu - atbilstoši apstrīdētajai normai vai Komerclikumā paredzētajā kārtībā, taču neparedz personai tiesības ar tiesu institūciju palīdzību pārbaudīt, vai katrā konkrētā gadījumā tās tiesībām noteiktais ierobežojums ir samērīgs. Nepieciešams norādīt, ka vairāki MK lēmumi par Parex banku arī Satversmes tiesas lietas sagatavošanas laikā vēl bija ierobežotas pieejamības informācija. Apstrīdētā norma neparedz nedz MK, nedz attiecīgās bankas padomei vai valdei pienākumu informēt akcionārus par plānoto vai notikušo pamatkapitāla palielināšanu un sniegt tās nepieciešamības pamatojumu. Valstij bija iespējas apstrīdēto normu izstrādāt tā, lai šāda situācija neveidotos. 23.11. Valsts kanceleja atzinumā par Ministru kabineta lēmumu attiecībā uz Parex bankas pamatkapitāla palielināšanu 2009. gada oktobrī norāda, ka akcionāru pirmtiesību atņemšana Parex bankas mazākuma akcionāriem pārkāpj starpvalstu investīciju aizsardzības līgumos noteikto godīgas un taisnīgas attieksmes principu (sk. Valsts kancelejas 2009. gada 13. oktobra atzinumu Nr. 18/TA-3670-DV par informatīvo ziņojumu un protokollēmumu lietas materiālu 3. sēj. 189. lpp.). Konkrētās lietas ietvaros netiek apstrīdēta atbilstība kādam konkrētam starptautiskam līgumam par investīciju aizsardzību, tādēļ Satversmes tiesa šo apgalvojumu neizvērtēs. Tomēr jāņem vērā, ka sabiedrības ieguvums no apstrīdētās normas ir saistīts ar vienas vai vairāku sistēmiski svarīgu kredītiestāžu sekmīgu glābšanu, kas sabiedrības labklājību un personu tiesības nodrošina īstermiņā, savukārt akcionāru pamattiesību ierobežojumi, kas skar šo tiesību starptautiski atzītu minimumu, ne vien ietekmē konkrēto Pieteikuma iesniedzēju pamattiesības, bet var sēt starptautisko investoru vidū šaubas par Latviju kā drošām investīcijām labvēlīgu valsti. Sekas varētu būt jaunu investīciju plūsmas samazināšanās, kā arī jau esošo investīciju aizplūšana. Tas viss ilgtermiņā varētu negatīvi ietekmēt sabiedrības labklājību. Vērtējot visus minētos apstākļus kopsakarā, jāatzīst, ka apstrīdētajā normā noteikto ierobežojumu apjoms ir lielāks, nekā nepieciešams leģitīmā mērķa sasniegšanai, turklāt pastāv arī citi leģitīmā mērķa sasniegšanas līdzekļi, kas personas pamattiesības ierobežotu mazāk. Sabiedrības ieguvums šos ierobežojumus neatsver. Līdz ar to apstrīdētajā normā ietvertais regulējums nesamērīgi ierobežo pamattiesības uz īpašumu un neatbilst Satversmes 105. pantam.