17. Article

Saskaņā ar spēkā esošās LBFV redakcijas 16.2 panta astoto daļu, 19. panta piekto daļu un 20. panta 4.1 daļu Ministru kabinets dažādās valsts budžeta izstrādes stadijās uzklausa neatkarīgo institūciju viedokļus par to funkciju izpildei nepieciešamā finansējuma apjomu un nodrošina šo viedokļu ietveršanu un izvērtēšanu Ministru kabineta sēdes protokolā. Šāds Ministru kabineta pienākums bija noteikts arī apstrīdētajās normās, paredzot, ka neatkarīgo institūciju viedoklis tiek uzklausīts, ietverts Ministru kabineta sēdes protokollēmumā un pievienots Saeimai iesniedzamajam valsts budžeta likuma projektam. 17.1. Saskaņā ar Ministru kabineta iekārtas likuma 28. panta sesto daļu Ministru kabineta sēdes gaitu fiksē sēdes protokolā. Savukārt Ministru kabineta sēdes protokollēmums ir dokuments, kurā tiek atspoguļoti Ministru kabineta sēdē pieņemtie lēmumi, un saskaņā ar Ministru kabineta 2009. gada 7. aprīļa noteikumiem Nr. 300 "Ministru kabineta kārtības rullis" tas ir iekšējs normatīvs akts. Atbilstoši LBFV 21. panta otrās daļas 17. punktam Ministru kabineta sēdes protokols ir viens no Saeimai iesniedzamajiem ikgadējā valsts budžeta likuma projekta (budžeta likumprojektu paketes) paskaidrojumos pievienojamiem dokumentiem. Saskaņā ar iepriekš minētajiem Ministru kabineta noteikumiem vienīgi Ministru kabineta loceklim ir tiesības gan iesniegt iebildumus pret protokollēmuma saturu, gan arī prasīt, lai pēc Ministru kabineta sēdes protokollēmuma galīgā varianta sastādīšanas Valsts kanceleja ar viņu šo projektu saskaņo. Tādējādi neatkarīgajām institūcijām nav iespējams pilnvērtīgi paust viedokli par to funkciju izpildei nepieciešamo finansējumu, jo tās nevar iesniegt precizējumus un labojumus Ministru kabineta sēdes protokolam, kas vēlāk tiek pievienots valsts budžeta likuma projekta paskaidrojumiem un nosūtīts Saeimai. Līdz ar to rodas risks, ka Saeima var saņemt nepilnīgu neatkarīgo institūciju viedokli par to funkciju izpildei nepieciešamo finansējumu. Tiesas sēdē tika konstatēts, ka Ministru kabineta sēdes protokolā parasti tiek fiksēts vienīgi pats Ministru kabineta pieņemtais lēmums un ļoti īss pieņemtā lēmuma pamatojums. Tāpat šajā protokolā netiek sniegts izvērsts Ministru kabineta lēmuma pamatojums gadījumā, ja Ministru kabinets nepiekrīt konkrētās neatkarīgās institūcijas viedoklim par tai nepieciešamo finansējumu un nolemj šo viedokli neatbalstīt (sk. Satversmes tiesas 2012. gada 17. aprīļa sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 114. un 115. lpp.). No lietas materiālos ietvertās informācijas, kas tika apstiprināta arī tiesas sēdē, secināms, ka praksē bijuši vairāki gadījumi, kad neatkarīgo institūciju sākotnējie budžeta pieprasījumi un paustie viedokļi Ministru kabineta sēdes protokolā nav ietverti vai ir ietverti vien daļēji (sk. Tiesībsarga sniegto informāciju lietas materiālu 1. sēj. 182. lpp., Valsts kontroles sniegto informāciju lietas materiālu 2. sēj. 5. lpp., kā arī Satversmes tiesas 2012. gada 8. maija sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 142. lpp.). Spriedumā lietā Nr. 2010-06-01 Satversmes tiesa jau norādīja, ka Ministru kabineta pienākums uzklausīt neatkarīgās institūcijas saistībā ar to budžeta procedūru Ministru kabinetā ietver arī Ministru kabineta pienākumu pamatot lēmumu, ar kuru tas grozījis kādas neatkarīgās institūcijas budžeta pieprasījumu, kā arī pienākumu nodrošināt, lai Ministru kabinetā izskanējušie šo institūciju iebildumi pret grozījumiem to budžeta pieprasījumos tiktu darīti zināmi likumdevējam (sk. sprieduma lietā Nr. 2010-06-01 17.5. punktu). Satversmes tiesa arī ir norādījusi, ka konstitucionālajai institūcijai, pieņemot lēmumu, kas skar citu konstitucionālo institūciju, ir pienākums: pirmkārt, uzklausīt šīs institūcijas viedokli, respektējot to atbilstoši varas dalīšanas principam, otrkārt, pamatot pieņemto lēmumu tādā apjomā, lai gadījumā, ja tiesai būtu jāizvērtē tā atbilstība Satversmei, šis pamatojums sniegtu visu tā izvērtēšanai nepieciešamo informāciju, un, treškārt, ja šis viedoklis netiek ņemts vērā vai tiek ņemts vērā daļēji, nodrošināt savai rīcībai pamatojumu tādā apjomā, lai gadījumā, ja tiesai būtu jāizvērtē tās atbilstība Satversmei, šis pamatojums sniegtu visu samērīguma pārbaudei nepieciešamo informāciju (sk. Satversmes tiesas 2010. gada 22. jūnija sprieduma lietā Nr. 2009-111-01 11.5. punktu). Secināms, ka apstrīdētajās normās ir paredzēta kārtība, kādā jānodrošina Ministru kabineta sēdēs pausto neatkarīgo institūciju viedokļu fiksēšana. Tomēr ar šo kārtību netiek sasniegts mērķis - panākt Ministru kabineta un neatkarīgo institūciju cieņpilnu sadarbību šo institūciju budžeta izstrādāšanas gaitā, kā arī neatkarīgo institūciju viedokļa pienācīgu paziņošanu Saeimai. 17.2. No Satversmes 1. pantā nostiprinātā demokrātiskas republikas jēdziena visām valsts institūcijām izriet pienākums to savstarpējās attiecībās ievērot likumību, varas dalīšanas principu un īstenot savstarpēju uzraudzību, ievērojot publiskās varas pakļautību likumam, t.i., likuma virsvadību, un citus tiesiskas valsts principus. Varas dalīšana ir neapstrīdams konstitucionālais princips, kas ir jāciena pats par sevi. Tā nozīme izpaužas politiskās ietekmes sadalīšanā starp trim varas atzariem, lai panāktu sabalansētu valsts varas realizācijas modeli [sk. Satversmes tiesas 2000. gada 24. marta sprieduma lietā Nr. 04-07(99) secinājumu daļas 3. punktu]. Varas dalīšana nozīmē arī katra konstitucionālā orgāna tiesības un pienākumu uzraudzīt citus konstitucionālos orgānus un sadarboties ar tiem, veidojot varas atzaru savstarpējās kontroles un līdzsvara mehānismu. Satversmes tiesas spriedumos vairākkārt uzsvērta valsts varas atzaru sadarbības nepieciešamība un pienākums pamatot lēmumus, kas pieņemti to savstarpējo attiecību ietvaros (sk. Satversmes tiesas 2010. gada 22. jūnija sprieduma lietā Nr. 2009-111-01 29.1. punktu un sprieduma lietā Nr. 2010-06-01 17.3. punktu). Šie Satversmes tiesas secinājumi ir vienlīdz attiecināmi arī uz izpildvaras un likumdevēja pienākumu sadarboties ar neatkarīgajām institūcijām to budžeta procedūras jautājumos. Varas dalīšana notiek ne tikai valstī izveidojot atsevišķus institucionāli patstāvīgus konstitucionālos orgānus, kuru starpā tiek sadalītas valsts pamatfunkcijas, bet arī piešķirot un nodrošinot tiem šo funkciju veikšanai nepieciešamo neatkarību un finanšu līdzekļus. Satversmes tiesa ir norādījusi, ka demokrātiskā un tiesiskā valstī ir nepieciešama efektīva neatkarīgo institūciju finansiālās neatkarības nodrošināšanas kārtība. Šāda kārtība pastāv, ja šīm institūcijām citastarp ir tiesības pamatot savu budžeta pieprasījumu Ministru kabinetā un Saeimā (sk. sprieduma lietā Nr. 2010-06-01 15. un 15.1. punktu). Arī tiesību doktrīnā ir uzsvērts, ka finansiālā neatkarība, kas izpaužas budžeta pieņemšanas procesā, nav mazāk svarīga par citiem neatkarīgo institūciju patstāvības kritērijiem, jo tā nodrošina neatkarīgo institūciju neatkarību no izpildvaras (sk. Puhl T. Budgetflucht und Haushaltverfassung. Tübingen: J.C.B. Mohr, 1996, 81.-83. lpp.). Satversmes 1. pants ir tā konstitucionālā norma, kas atsevišķos gadījumos, kad citādi nav iespējams nodrošināt pienācīgu pārvaldību, pilnvaro Saeimu veidot neatkarīgu institūciju. Ja likumdevējs, izmantojot Satversmes 57. pantā paredzētās tiesības ar likumu noteikt valsts iestāžu savstarpējās attiecības, kādu valsts pārvaldes iestādi atbrīvo no padotības Ministru kabinetam, tad tam jāparedz arī citāds, bet ne mazāk efektīvs šīs iestādes darbības nodrošināšanas modelis, kas iestādei ļauj saglabāt savu patstāvību tai piešķirto funkciju īstenošanā (sk. Satversmes tiesas 2006. gada 16. oktobra sprieduma lietā Nr. 2006-05-01 16. punktu). Lai gan likumdevējs neatkarīgo iestāžu darbības nodrošināšanas modeli var pielīdzināt konstitucionālo orgānu finansiālajai neatkarībai (sk. Satversmes tiesas 2012. gada 17. aprīļa sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 94. un 95. lpp.), tomēr, pastāvot šādai kārtībai, netiek veidota hierarhiska un pārskatāma valsts varas uzbūves sistēma, kurā konstitucionālie orgāni tiktu skaidri nošķirti no valsts pārvaldes iestādēm. Tāpēc apstrīdētajās normās ietvertais tiesiskais regulējums neveicina vienotas un hierarhiski sakārtotas valsts varas funkcionēšanu. 17.3. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka saskaņā ar Satversmes 66. panta pirmo daļu valsts budžeta likuma projekta sagatavošana līdz tā iesniegšanai Saeimā ir vienota izpildvaras darbība un kā tāda atrodas vienīgi Ministru kabineta kompetencē (sk. sprieduma lietā Nr. 2010-06-01 12. un 17.3. punktu). Tādējādi Ministru kabinetam ir pienākums respektēt likumdevēja izvēli piešķirt neatkarības garantijas atsevišķām institūcijām un tieši Ministru kabinets ir atbildīgs par to, lai viedokļi, kurus Ministru kabinetā paudušas neatkarīgās institūcijas, tiktu pilnībā un pienācīgi darīti zināmi Saeimai. LBFV 21. panta otrās daļas 17. punktā ir paredzēts, ka uz Saeimu nosūtāmajos valsts budžeta likuma projekta paskaidrojumos Ministru kabinetam jāietver gan atbilstošie Ministru kabineta sēžu protokoli, gan arī cita informācija par neatkarīgo institūciju rakstveidā iesniegtajiem viedokļiem par attiecīgo institūciju budžeta pieprasījumiem. Tādējādi Ministru kabineta sēdes protokols nav vienīgais instruments neatkarīgo institūciju viedokļu fiksēšanai un paziņošanai Saeimai. Bez Ministru kabineta sēdes protokola ir iespējami arī citi normatīvajos aktos paredzēti iepriekš minēto Ministru kabineta pienākumu izpildīšanas mehānismi. Spriedumā lietā Nr. 2010-06-01 Satversmes tiesa jau norādīja, ka Ministru kabineta pienākums uzklausīt neatkarīgās institūcijas saistībā ar to budžeta procedūru Ministru kabinetā ietver arī Ministru kabineta pienākumu pamatot lēmumu, ar kuru tas grozījis kādas neatkarīgās institūcijas budžeta pieprasījumu, kā arī pienākumu nodrošināt, lai Ministru kabinetā izskanējušie šo institūciju iebildumi pret grozījumiem to budžeta pieprasījumos tiktu darīti zināmi likumdevējam (sk. sprieduma lietā Nr. 2010-06-01 17.5. punktu). Šajā ziņā var piekrist T. Šmica norādītajam, ka valdībai, ievērojot starpinstitucionālās lojalitātes principu, nebūtu nedz jādod iespēja apturēt neatkarīgo institūciju viedokļu paušanas procesu, nedz arī jāpiešķir privilēģija iesniegt parlamentam vienpusēji izlemtu budžeta projektu. Parlamentam ir jāuzzina abu pušu argumenti (sk. T. Šmica viedokli lietas materiālu 2. sēj. 10. lpp.). Tāpēc kārtība, kuru piemērojot neatkarīgo institūciju viedokļi Saeimai netiek darīti zināmi vai tiek darīti zināmi vien daļēji, ir neatbilstoša, jo galīgais lēmums - piešķirt vai nepiešķirt finanšu līdzekļus konkrētai neatkarīgajai institūcijai - ir jāpieņem tieši Saeimai. Līdz ar to Ministru kabinetam ir pienākums ne tikai uzklausīt neatkarīgo institūciju viedokļus jautājumos, kas saistīti ar to budžeta procedūru, bet arī sniegt izvērstu pamatojumu gadījumā, ja šie viedokļi netiek ņemti vērā, kā arī nodrošināt neatkarīgo institūciju viedokļu un sava lēmuma pamatojuma paziņošanu Saeimai. 17.4. Gan Saeimai, gan Ministru kabinetam ir sava ekskluzīvā kompetence noteiktās valsts budžeta pieņemšanas procesa stadijās. Pēc valsts budžeta likuma projekta iesniegšanas Saeimā tās uzdevums ir sniegt savu vērtējumu par Ministru kabineta īstenoto valsts politiku. Jautājumos, kas skar valsts budžeta projektu, Saeimas tiesības neaprobežojas tikai ar pienākumu formāli apstiprināt Ministru kabineta iesniegto projektu (sk. Satversmes tiesas 2012. gada 3. februāra sprieduma lietā Nr. 2011-11-01 16.2. punktu). Tādējādi arī Saeimai tāpat kā Ministru kabinetam ir pienākums dot neatkarīgajām institūcijām iespēju izteikt savu viedokli par jautājumiem, kas ietekmē to darbību un ir Saeimas kompetencē (sk. Satversmes tiesas 2010. gada 22. jūnija sprieduma lietā Nr. 2009-111-01 29.1. punktu). Ja Saeima neatkarīgo institūciju viedokli neņem vērā vai ņem vērā daļēji, arī tai ir pienākums pamatot savu rīcību (sk. Satversmes tiesas 2010. gada 18. janvāra sprieduma lietā Nr. 2009-11-01 11.5. punktu). Tiesas sēdē Saeimas budžeta un finanšu (nodokļu) komisijas priekšsēdētājs J. Reirs norādīja, ka ikviena valsts institūcija vai nevalstiska organizācija, kura izsaka tādu vēlēšanos un noskaidro tai interesējošā jautājuma izskatīšanas laiku, tiekot uzklausīta valsts budžeta sagatavošanā iesaistīto Saeimas komisiju sēdēs un varot izteikt savu viedokli arī rakstveidā (sk. Satversmes tiesas 2012. gada 8. maija sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 140. lpp.). Savukārt Saeimas pārstāvis G. Kusiņš tiesas sēdē uzsvēra, ka apstrīdētās normas neliedzot Saeimai grozīt valsts budžeta likuma projekta normas, ja tajās paredzētais konkrētas neatkarīgās institūcijas budžets objektīvi nav pietiekams tās darbības nodrošināšanai (sk. Satversmes tiesas 2012. gada 17. aprīļa sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 87. lpp.). Satversmes tiesa uzskata, ka šāda konstitucionāla tradīcija liecina par labas pārvaldības ievērošanu valsts budžeta projekta izskatīšanā Saeimā. Tomēr šāda prakse, kura turklāt nav regulēta tiesību normās un kuras priekšnoteikums ir pašas attiecīgās institūcijas aktīva iniciatīva piedalīties Saeimas komisiju darbā, var izrādīties nepietiekama, lai nodrošinātu neatkarīgo institūciju pilnvērtīgu finansiālo neatkarību. No vienas puses, likumdevējam, valsts budžeta likuma projekta apstiprināšanas ietvaros piešķirot finansējumu neatkarīgajām institūcijām, ir plaša rīcības brīvība. No otras puses, var piekrist T. Šmica viedoklim, ka neatkarīgo institūciju budžeta tiesību materiālā aizsardzība ir samērā vāja. Tāpēc tā ir jāpapildina ar procesuālajām tiesībām, kas nodrošina to, ka ikvienas institūcijas finansiālās vajadzības patiesi tiek uzklausītas un ņemtas vērā (sk. T. Šmica viedokli lietas materiālu 2. sēj. 9. lpp.). Demokrātiskā un tiesiskā valstī, kurā valsts institūcijām savās savstarpējās attiecībās ir jāievēro starpinstitucionālās lojalitātes princips, pilnīga neatkarīgo institūciju viedokļu noskaidrošana attiecībā uz to finansiālajām vajadzībām ir paša likumdevēja interesēs, lai tas varētu pieņemt izsvērtu un argumentētu lēmumu. Tādēļ Satversmes tiesa vērš Saeimas uzmanību uz to, ka normatīvajos aktos nav paredzēta konkrēta kārtība, kādā tiek nodrošināta neatkarīgo institūciju līdzdalība budžeta projekta apspriešanā Saeimā jautājumos, kas skar to finansiālo neatkarību.