92. Article — neprasot nodrošināt tiesas kontroli pār Pārvaldes

lēmuma tiesiskumu (sk. lietas materiālu 66. lpp.). Izskatot lietu pēc personas konstitucionālās sūdzības, Satversmes tiesas uzdevums ir izvērtēt tādas tiesību normas atbilstību augstāka juridiskā spēka tiesību normām, kura faktiski ir aizskārusi personas pamattiesības. Tādējādi, izskatot lietu, kas ierosināta pēc konstitucionālās sūdzības, būtiska nozīme piešķirama tieši lietas faktiskajiem apstākļiem, kuros apstrīdētā norma ir aizskārusi pieteikuma iesniedzēja pamattiesības (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 11. oktobra sprieduma lietā Nr. 2011-01-01 12. punktu). Apstrīdētajā normā minētais Pārvaldes lēmums var tikt pieņemts dažādās situācijās atkarībā no tā, kur ieslodzītā persona vēlas tikt nodarbināta. Pieteikuma iesniedzējs ir lūdzis atļauju tikt nodarbinātam ārpus ieslodzījuma vietas. Tādēļ izskatāmajā lietā apstrīdētajā normā noteiktais aizliegums Pārvaldes lēmumu pārsūdzēt tiesā ir vērtējams kopsakarā ar šā lēmuma saturu, t.i., jautājumu par ieslodzītās personas tiesībām tikt nodarbinātai ārpus ieslodzījuma vietas. Tādējādi šajā lietā apstrīdētās normas atbilstība Satversmes 92. panta pirmajam teikumam tiks vērtēta tiktāl, ciktāl tā attiecas uz ieslodzīto personu nodarbināšanu ārpus ieslodzījuma vietas. 11. Apstrīdētā norma pirmkārt aplūkojama kopsakarā ar APL normām un tajās noteiktajām tiesas kontroles robežām. APL prasa nodrošināt tiesas kontroli pār administratīvo aktu tiesiskumu. Tādēļ izskatāmajā lietā nepieciešams noskaidrot, vai Pārvaldes lēmums par ieslodzītās personas nodarbināšanu pie darba devēja ārpus ieslodzījuma vietas ir uzskatāms par administratīvo aktu APL izpratnē. Kā norāda Saeima, likumdevējs, pieņemot apstrīdēto normu, ir prezumējis, ka Pārvaldes lēmums attiecībā uz ieslodzīto personu ir iestādes iekšējs lēmums un tādēļ nav pārsūdzams tiesā (sk. Saeimas papildu paskaidrojumus lietas materiālu 112. lpp.). Šāda Saeimas prezumpcija pēc būtības izriet no APL 1. panta trešās daļas. Atbilstoši APL 1. panta trešās daļas 2. punktam iestādes iekšējs lēmums, kas skar tikai pašu iestādi, tai padotu iestādi vai īpaši pakļautu personu, nav uzskatāms par administratīvo aktu. Tomēr, no otras puses, APL 1. panta trešās daļas trešais teikums paredz arī to, ka lēmums par iestādei īpaši pakļautas personas tiesiskā statusa nodibināšanu, maiņu, izbeigšanu un šīs personas disciplināro sodīšanu, kā arī cits lēmums, ja tas būtiski ierobežo iestādei īpaši pakļautas personas cilvēktiesības, var tikt atzīts par administratīvo aktu. Kā norāda pieaicinātā persona J. Briede, lēmums, kas adresēts iestādei īpaši pakļautai personai, uzskatāms par administratīvo aktu tikai tad, ja ar to būtiski tiek ierobežotas cilvēktiesības (sk. J. Briedes viedokli lietas materiālu 123. lpp.). Tādējādi, lai izvērtētu, vai Pārvaldes lēmums par ieslodzītās personas nodarbināšanu ir atzīstams par administratīvu aktu, Satversmes tiesai ir jānoskaidro, pirmkārt, vai tas pieņemts attiecībā uz iestādei īpaši pakļautu personu un, otrkārt, vai nav konstatējams kāds no APL 1. panta trešās daļas trešajā teikumā minētajiem apstākļiem, kas liktu iestādes iekšēju lēmumu uzskatīt par administratīvu aktu. 11.1. Iestādei īpaši pakļautas personas institūtu raksturo atziņa, ka atsevišķas personu grupas, tostarp ieslodzītie, nonāk īpašā valsts iestāžu pakļautībā. Lai nodrošinātu iestādes darbību, īpaši pakļautajai personai var noteikt dažādus tiesību ierobežojumus (sk. Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 14. Aufl. München: Beck, 2002, S. 123, 178, un Briede J. Administratīvais akts. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2003, 139. lpp.). Ar mērķi nodrošināt savu darbību iestāde attiecībā uz tai īpaši pakļautu personu var pieņemt divējādus lēmumus: iekšējus lēmumus vai administratīvos aktus. Iestādes lēmums ir iekšējs, ja tas neskar personas subjektīvās tiesības, - tādi ir vairums lēmumu, kas saistīti ar iestādes ierasto darbību. Turpretim iestādes lēmums, kas skar personas subjektīvās tiesības, ir atzīstams par administratīvo aktu - kā piemēru var minēt lēmumus, ar kuriem tiek nodibināts, grozīts vai mainīts personas tiesiskais statuss (sk. Graf S. Das Sonderstatusverhältnis. Juristische Arbeitsblätter, Jg. 44, H.12/2012, S. 881-886). APL 2. panta 2. punktā paredzēts, ka viens no šā likuma pamatmērķiem ir pakļaut tiesu varas kontrolei izpildvaras darbības, kuras attiecas uz konkrētām publiski tiesiskajām attiecībām starp valsti un privātpersonu. Atbilstoši minētajai tiesību normai tiesas kontrolei ir jāpakļauj visi iespējamie uz noteiktu personu vērstie izpildvaras konkrētas rīcības veidi publisko tiesību jomā. Proti, tiesu kontrolei ir jāpakļauj gan administratīvie akti, gan iestādes faktiskā rīcība, gan administratīvie līgumi (sk.: Levits E. 2. panta komentārs. Grām.: Administratīvā procesa likuma komentāri. A un B daļa. Briede J. (zin. red.) Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2013, 101.-102. lpp.). Turpretim iestādes iekšējiem lēmumiem tiesas kontrole nav paredzēta, jo tie neskar personas subjektīvās tiesības. Strīdi, kas saistīti ar iekšējiem lēmumiem, risināmi valsts pārvaldes ietvaros pakļautības kārtībā. Šajā gadījumā Pārvalde nodrošina kontroli pār brīvības atņemšanas iestādes priekšnieka pieņemto lēmumu tiesiskumu. Pārvaldes lēmums par ieslodzītās personas nodarbināšanu pie darba devēja ārpus ieslodzījuma vietas tiek pieņemts attiecībā uz ieslodzīto, t.i., iestādei īpaši pakļautu personu. Tādējādi Pārvaldes lēmums APL 1. panta trešās daļas 2. punkta izpratnē uzskatāms par iestādes iekšēju lēmumu, nevis administratīvu aktu. 11.2. Vienlaikus Satversmes tiesai jāvērtē arī tas, vai nav konstatējams kāds no APL 1. panta trešās daļas trešajā teikumā minētajiem apstākļiem, kas liktu iestādes iekšēju lēmumu uzskatīt par administratīvu aktu. Izskatāmajā lietā Satversmes tiesai nav pamata uzskatīt, ka Pārvaldes lēmums skartu jautājumus, kas saistīti ar iestādei īpaši pakļautas personas tiesiskā statusa nodibināšanu, maiņu, izbeigšanu vai arī šīs personas disciplināro sodīšanu. Savukārt, lai atbildētu uz jautājumu, vai Pārvaldes lēmums būtiski ierobežo iestādei īpaši pakļautas personas cilvēktiesības, visupirms nepieciešams izvērtēt šīs personas subjektīvo tiesību saturu. Līdzīgi arī Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta praksē ir atzīts: lai Pārvaldes priekšnieka lēmumu attiecībā uz ieslodzīto personu varētu atzīt par administratīvo aktu, nepieciešams konstatēt būtisku cilvēktiesību ierobežojumu. Tādēļ sākotnēji ir jākonstatē cilvēktiesība, ko persona uzskata par pārkāptu. Savukārt, ja personai kāda tiesība pēc būtības nepiemīt, tad nav arī iespējams konstatēt būtisku šīs tiesības ierobežojumu (sk., piemēram, Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamenta 2010. gada 19. februāra lēmumu lietā Nr. SKA-267/2010). Šajā lietā apstrīdētajā normā noteiktais aizliegums Pārvaldes lēmumu pārsūdzēt tiesā ir vērtējams kopsakarā ar šā lēmuma saturu, t.i., jautājumu par ieslodzītās personas tiesībām tikt nodarbinātai ārpus ieslodzījuma vietas. Attiecīgi, lai izvērtētu, vai Pārvaldes lēmums uzskatāms par administratīvo aktu un pakļaujams administratīvās tiesas kontrolei, visupirms nepieciešams izvērtēt no materiālajām tiesību normām izrietošo tiesību - respektīvi, ieslodzīto personu tiesību uz nodarbinātību - saturu. Izskatāmās lietas kontekstā šo tiesību saturu plašāk atklāj Satversmes 106. pants un Kodeksa normas, kas regulē ieslodzīto personu nodarbināšanas kārtību. 12. Satversmes 106. panta pirmais teikums nosaka: "Ikvienam ir tiesības brīvi izvēlēties nodarbošanos un darbavietu atbilstoši savām spējām un kvalifikācijai." Satversmes tiesa ir norādījusi, ka Satversmes 106. panta pirmais teikums paredz personai tiesības brīvi izvēlēties nodarbošanos, ņemot vērā visu to spēju, zināšanu un prasmju kopumu, kas raksturo konkrētās personas sagatavotību un piemērotību noteikta darba veikšanai, ņemot vērā gan izglītību, gan arī praktisko pieredzi konkrētā darbā, gan arī citas zināšanas, prasmes un iemaņas, ko attiecīgā persona ieguvusi un attīstījusi (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2007. gada 1. novembra sprieduma lietā Nr. 2007-08-01 7. punktu vai 2011. gada 22. novembra sprieduma lietā Nr. 2011-04-01 12. punktu). Satversmē noteiktās cilvēka pamattiesības ir attiecināmas arī uz ieslodzītajām personām, ciktāl šīs pamattiesības nav ierobežotas un ir savienojamas ar soda izciešanas mērķi un ieslodzījuma režīmu. Pamattiesību ierobežojumi ieslodzījuma vietās izriet no nepieciešamajām un neizbēgamajām ieslodzījuma sekām, kā arī no saiknes starp ierobežojumu un konkrētā ieslodzītā situāciju (sk. Satversmes tiesas 2008. gada 21. oktobra sprieduma lietā Nr. 2008-02-01 10. punktu). 12.1. Jāņem vērā, ka ieslodzījuma vietās personas tiek nodarbinātas specifisku mērķu labad. Ieslodzīto personu darbs vērtējams kā sociāli lietderīga aktivitāte, kuras primārais mērķis nav vis ienākumu gūšana sadzīves vajadzību nodrošināšanai, bet gan sociālās rehabilitācijas iespēja ieslodzītajiem, lai tie nezaudētu sociālās prasmes un darba iemaņas. Ieslodzīto nodarbināšana ir pozitīvs ieslodzījuma vietas darba organizācijas, apmācības un soda izciešanas elements un daļa no ieslodzītās personas resocializācijas procesa (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 14. jūnija sprieduma lietā Nr. 2006-31-01 14.2. punktu). Ciktāl tas attiecas uz nodarbinātību kā resocializācijas procesa sastāvdaļu, no lietas materiāliem izriet, ka Pieteikuma iesniedzējs ir nodarbināts Rīgas Centrālcietuma saimnieciskajā apkalpē (sk. lietas materiālu 11. lpp.). 12.2. Krimināllikuma 38. panta pirmā daļa brīvības atņemšanu definē kā personas piespiedu turēšanu ieslodzījumā. Šis sods saistīts ar notiesātā izolēšanu no agrākās vides, ierastā dzīvesveida, pastāvošajiem sociālajiem kontaktiem, kā arī ar notiesātā uzraudzību (sk.: Krastiņš U., Liholaja V., Niedre A. Krimināllikuma zinātniski praktiskais komentārs. 1. Vispārīgā daļa. Rīga: AFS, 2007, 138. lpp.). Satversmes 106. pantā ietvertās pamattiesības nav iespējams identiski attiecināt uz brīvībā un ieslodzījumā esošām personām. Brīvības atņemšana kā soda veids, kas paredz personas piespiedu turēšanu ieslodzījumā, pati par sevi norāda, ka ieslodzītā persona nevar brīvi pamest ieslodzījuma vietu. Attiecīgi tā arī nevar brīvi izvēlēties darbavietu ārpus ieslodzījuma vietas. Pretēja situācija nebūtu savienojama ar brīvības atņemšanas soda izciešanas mērķi, kā arī ar soda izpildes režīmu. Tādējādi Satversmes 106. pantā ietvertās tiesības nav interpretējamas tādā veidā, kas nonāktu pretrunā ar soda izpildes režīmu un soda izciešanas mērķi, atļaujot ieslodzītajām personām brīvi pamest ieslodzījuma vietu. Satversmes 106. panta pirmais teikums uz ieslodzītām personām attiecas vienīgi tiktāl, ciktāl šo tiesību izmantošana savienojama ar soda izpildes režīmu un mērķi, un neietver ieslodzīto personu tiesības brīvi izraudzīties darbavietu ārpus ieslodzījuma vietas. 13. Kriminālsodu izpildes kārtības regulēšana ir likumdevēja funkcija, kuras īstenošanā tas bauda zināmu rīcības brīvību. Kodeksa astotā nodaļa paredz ar brīvības atņemšanu notiesāto personu nodarbināšanas kārtību. Tādējādi Satversmes tiesai ir jānoskaidro no attiecīgā tiesiskā regulējuma izrietošo tiesību saturs, tostarp arī tas, vai Kodeksa normas paredz Pieteikuma iesniedzējam tiesības tikt nodarbinātam ārpus ieslodzījuma vietas. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka Kodekss piešķir ieslodzītajiem tiesības tikt nodarbinātiem pie darba devēja ārpus ieslodzījuma vietas (sk. lietas materiālu 1. lpp.). Turpretim Saeima un vairums pieaicināto personu norāda, ka Pieteikuma iesniedzējs ir pārpratis Kodeksa 56.5 panta otrās daļas nozīmi un ka šī norma nemaz neparedz ieslodzīto nodarbināšanu pie darba devēja ārpus ieslodzījuma vietas (sk., piemēram, Saeimas atbildes rakstu lietas materiālu 66. lpp., Tieslietu ministrijas paskaidrojumus lietas materiālu 119.-120. lpp. un Pārvaldes paskaidrojumus lietas materiālu 92.-93. lpp.). 13.1. Kodeksa 56.3 panta pirmā daļa nosaka: "Ja komersants, kas noslēdzis sadarbības līgumu ar brīvības atņemšanas iestādi par notiesāto nodarbinātības organizēšanu, vēlas nodarbināt notiesāto, kas sodu izcieš slēgtajā vai daļēji slēgtajā cietumā, komersants un notiesātais pirms darba uzsākšanas noslēdz vienošanos par darba veikšanu (turpmāk - vienošanās). Ja notiesāto, kas sodu izcieš atklātajā cietumā, komersants vēlas nodarbināt ārpus cietuma teritorijas esošā uzņēmumā, komersants un notiesātais pirms darba uzsākšanas noslēdz darba līgumu." Minētā norma regulē ne vien darba tiesisko attiecību noslēgšanas formu, bet arī norāda, kur var tikt nodarbinātas dažāda veida cietumos ieslodzītās personas. No šīs tiesību normas izriet, ka pie darba devēja ārpus cietuma teritorijas var nodarbināt vienīgi tos notiesātos, kuri sodu izcieš atklāta tipa cietumā. Savukārt notiesātos, kuri sodu izcieš slēgtajā vai daļēji slēgtajā cietumā, atļauts nodarbināt vienīgi ieslodzījuma vietas teritorijā iekārtotās darbavietās un cietuma saimnieciskajā apkalpē. Pieteikuma iesniedzējs izcieš sodu daļēji slēgtā cietumā. Tādējādi secināms, ka Kodeksa 56.3 panta pirmā daļa liedz viņa nodarbināšanu pie darba devēja ārpus cietuma teritorijas. 13.2. Pieteikuma iesniedzējs, vēršoties pie cietuma priekšnieka un Pārvaldes, lūgumu atļaut strādāt pie darba devēja ārpus cietuma teritorijas pamatojis ar Kodeksa 56.5 panta otro daļu. Minētā norma paredz, ka notiesātos, kas sodu izcieš slēgtā un daļēji slēgtā cietuma soda izciešanas režīma augstākajā pakāpē, ar brīvības atņemšanas iestādes priekšnieka rakstveida atļauju, kas saskaņota ar Pārvaldi, var nodarbināt ārpus cietuma teritorijas bez apsardzes, nodrošinot viņu uzraudzību. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka šī norma piešķir viņam tiesības prasīt atļauju tikt nodarbinātam pie darba devēja ārpus ieslodzījuma vietas. Pieteikuma iesniedzēja izpratne par Kodeksa 56.5 panta otrās daļas saturu ir maldīga, jo nav savienojama ar iepriekš norādīto Kodeksa 56.3 panta pirmās daļas saturu. Saeima pamatoti norāda, ka, sistēmiski iztulkojot Kodeksa normas, secināms, ka likumdevēja mērķis, deleģējot 56.5 panta otrajā daļā paredzētās tiesības cietuma priekšniekam, bija nodrošināt brīvības atņemšanas iestādei noteikto funkciju pilnvērtīgu izpildi, nevis piešķirt notiesātajiem tiesības, izciešot brīvības atņemšanas sodu slēgtajā vai daļēji slēgtajā cietumā, brīvi slēgt darba līgumus ar darba devējiem ārpus brīvības atņemšanas vietām (sk. Saeimas atbildes rakstu lietas materiālu 66. lpp.). Šīs normas mērķis ir nodrošināt iespēju notiesātos nodarbināt saimnieciskajos darbos ārpus brīvības atņemšanas iestādēm, piemēram, brīvības atņemšanas iestādei piederošās teritorijas uzkopšanā, nevis nodrošināt iespēju notiesātajiem dibināt darba tiesiskās attiecības ar darba devējiem ārpus ieslodzījuma vietas (sk. Tieslietu ministrijas paskaidrojumus lietas materiālu 95. lpp.). Līdz ar to Kodekss liedz slēgtā vai daļēji slēgtā cietumā ieslodzīto personu nodarbināšanu pie darba devēja ārpus cietuma teritorijas. 13.3. Vienlaikus jāatzīmē, ka pat tie ieslodzītie, kuri sodu izcieš atklāta tipa cietumā un saskaņā ar Kodeksu var tikt nodarbināti pie darba devēja ārpus ieslodzījuma vietas, nevar absolūti brīvi izvēlēties sev darbavietu. Ņemot vērā brīvības atņemšanas soda izciešanas mērķi, soda izpildes režīmu, kā arī nepieciešamību aizsargāt sabiedrības drošību, ieslodzītie var tikt nodarbināti tikai tādās darbavietās, kur nevar rasties sabiedrības drošības apdraudējums. Atbilstoši Kodeksa 56.3 panta trešajai daļai arī šādā gadījumā ir nepieciešama brīvības atņemšanas iestādes priekšnieka atļauja. Tādējādi Satversmes 106. pantā ietvertās pamattiesības attiecībā uz ieslodzītajiem īstenojamas tiktāl, ciktāl tās ir savienojamas ar brīvības atņemšanas soda izciešanas mērķi un soda izpildes režīmu, un tas neparedz ieslodzīto personu tiesības brīvi izvēlēties darbavietu ārpus ieslodzījuma vietas. 14. Ņemot vērā, ka ieslodzītajām personām nav subjektīvu tiesību brīvi izvēlēties darbavietu ārpus ieslodzījuma vietas, nav konstatējams arī būtisks iestādei īpaši pakļautas personas cilvēktiesību ierobežojums APL 1. panta trešās daļas trešā teikuma izpratnē. Pārvaldes lēmums par ieslodzītās personas tiesībām tikt nodarbinātai ārpus ieslodzījuma vietas ir uzskatāms par iestādes iekšēju lēmumu, nevis par administratīvo aktu un nav pakļaujams administratīvās tiesas kontrolei. No iepriekš minētajiem apstākļiem izriet arī tas, ka ar Pārvaldes lēmumu netiek skartas iestādei īpaši pakļautās personas tiesības un likumiskās intereses Satversmes 92. panta pirmā teikuma izpratnē. Tādēļ Satversmes 92. panta pirmais teikums neprasa nodrošināt tiesas kontroli pār šā lēmuma tiesiskumu. Līdz ar to apstrīdētā norma, ciktāl tā attiecas uz ieslodzīto personu nodarbināšanu ārpus ieslodzījuma vietas, atbilst Satversmes 92. panta pirmajam teikumam. 15. Satversmes tiesa uzsver, ka izskatāmajā lietā apstrīdētās normas atbilstība Satversmes 92. panta pirmajam teikumam ir vērtēta kopsakarā ar konkrētās lietas faktiskajiem apstākļiem. Šajā lietā nav vērtēti citi gadījumi, kad īpaši pakļauto personu (ieslodzīto) tiesības vērsties tiesā varētu tikt ierobežotas, pamatojoties uz Kodeksā noteiktu aizliegumu. Lai nodrošinātu efektīvu tiesu sistēmas funkcionēšanu, tiesības uz taisnīgu tiesu var tikt saprātīgi ierobežotas. Likumdevējam būtu jārūpējas par tiesu atslogošanu no acīmredzami nepamatotu pieteikumu izskatīšanas un jānovērš ļaunprātīga tiesas resursu izmantošana. Tomēr likumdevējam jāņem vērā, ka Satversmes 92. panta pirmais teikums gadījumos, kad tiek skartas personas tiesības un likumiskās intereses, prasa nodrošināt personai vismaz minimālās tiesības vērsties tiesā, t.i., tiesības uz lietas izskatīšanu vismaz vienā instancē. Šādas tiesības var liegt vienīgi izņēmuma gadījumos, kad iestāde attiecībā uz tai īpaši pakļautu personu pieņem iekšēju lēmumu un nav konstatējams būtisks cilvēktiesību ierobežojums APL 1. panta trešās daļas izpratnē, kā arī netiek skartas šīs personas tiesības un likumiskās intereses Satversmes 92. panta pirmā teikuma izpratnē. Turklāt ir iespējami arī tādi gadījumi, kad iestādes iekšējs lēmums varētu būtiski skart iestādei īpaši pakļautās personas cilvēktiesības un būtu uzskatāms par administratīvu aktu. Nolēmumu daļa Pamatojoties uz Satversmes tiesas likuma 30. - 32. pantu, Satversmes tiesa nosprieda: atzīt Latvijas Sodu izpildes kodeksa 56.3 panta trešās daļas sesto teikumu par atbilstošu Latvijas Republikas Satversmes 92. panta pirmajam teikumam. Spriedums ir galīgs un nepārsūdzams. Spriedums stājas spēkā tā publicēšanas dienā. Tiesas sēdes priekšsēdētājs A.Laviņš