23. Article

Satversmes tiesa savā praksē ir atzinusi par neatbilstošiem Satversmei normatīvos aktus, kas izdoti, neievērojot likumdevēja pilnvarojumu, proti, ultra vires. Šī doktrīna ir attiecināma uz likumdevēja pilnvarotas institūcijas izdoto normatīvo aktu atbilstību augstāka juridiska spēka tiesību normām (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra spriedumu lietā Nr. 2007-04-03). Satversmes tiesa jau ir vērtējusi atvasināto publisko tiesību juridisko personu izdoto tiesību normu atbilstību augstāka juridiskā spēka tiesību normām (sk. Satversmes tiesas 2002. gada 24. decembra spriedumu lietā Nr. 2002-16-03). Ņemot vērā to, ka arī Latvijas Bankai ar likumdevēja pilnvarojumu ir piešķirtas tiesības izdot ārējos normatīvos aktus, Satversmes tiesas atziņas, kas izteiktas ultra vires doktrīnas ietvaros, ir attiecināmas uz izskatāmo lietu. 23.1. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka likumdevēja pilnvarojumam ir jāsaglabā varas atzaru savstarpējās kontroles un līdzsvara attiecības, kā arī jāatbilst citiem tiesiskas valsts principiem [sk. Satversmes tiesas 1999. gada 1. oktobra sprieduma lietā Nr. 03-05(99) secinājumu daļas 1. punktu]. Latvijas Bankas tiesības izdot ārējos normatīvos aktus sniedzas vien tiktāl, ciktāl tai šīs tiesības ir nodotas ar likumu. Latvijas Banka ārējo normatīvo aktu ir tiesīga izdot tikai tādā gadījumā, ja likumdevējs ir skaidri noteicis pilnvarojuma saturu un robežas. Likumam pakārtotos normatīvajos aktos nedrīkst ietvert tādas tiesību normas, kas nav uzskatāmas par palīglīdzekļiem likuma normas īstenošanai (sal.: Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03 14. un 15. punkts). Likumdevējs ir tiesīgs pilnvarot Latvijas Banku vai citas autonomas valsts pārvaldes iestādes izstrādāt likuma ieviešanai nepieciešamo regulējumu tikai tiktāl, ciktāl tiek detalizētas likuma prasības vai arī noteikta to īstenošanas kārtība. Šāds pilnvarojums ir ietverts Novēršanas likuma 47. panta otrajā un trešajā daļā attiecībā uz FKTK un Latvijas Banku. Pieteikuma iesniedzēja uzskata, ka Latvijas Banka ir rīkojusies pretrunā ar Satversmes 64. pantu, jo apstrīdētās normas ir izdotas ultra vires, proti, pārkāpjot Novēršanas likuma 47. panta trešajā daļā noteikto pilnvarojumu. Latvijas Banka apstrīdētajās normās esot paredzējusi jaunu klienta vai patiesā labuma guvēja identifikācijas gadījumu Novēršanas likuma 11. panta izpratnē, bet tas neesot pieļaujams, jo minētajā likuma normā ietverto tiesiskā sastāva pazīmju uzskaitījums esot izsmeļošs (sk. Satversmes tiesas 2016. gada 1. februāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 5. sēj. 94. un 95. lpp.). Savukārt Latvijas Banka un Saeima uzskata, ka apstrīdētās normas izdotas, ievērojot Saeimas doto pilnvarojumu. Uzraudzības un kontroles institūcija nedrīkstot noteikt jaunus klienta identifikācijas gadījumus, taču apstrīdētajās normās paredzētā identifikācija esot uzskatāma par īpašu, vienkāršotu identifikācijas veidu jeb Novēršanas likuma 7. panta prasību izpildes instrumentu. Tādējādi apstrīdētās normas neesot skatāmas Novēršanas likuma 11. panta kontekstā (sk. Satversmes tiesas 2016. gada 1. februāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 5. sēj. 89.-90. un 104.-105. lpp.). Satversmes tiesai jānoskaidro pilnvarojošās normas un apstrīdēto normu mērķis un saturs, kā arī tas, vai Latvijas Banka nav pārsniegusi tai piešķirtā pilnvarojuma apjomu. 23.2. Ar izpildvarai likumdevēja doto pilnvarojumu jāsaprot ne tikai viena konkrēta, lakoniska tiesību norma, bet paša likuma būtība un mērķis (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 11. janvāra sprieduma lietā Nr. 2010-40-03 10.4. punktu). Ar pilnvarojuma mērķi saprot to, ko likumdevējs centies panākt, piešķirot tiesības noregulēt attiecīgo jautājumu (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03 19. punktu). Atbilstoši Novēršanas likuma 2. pantam likuma mērķis ir novērst noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizāciju un terorisma finansēšanu. Šā pienākuma izpilde uzticēta Novēršanas likuma 2. panta pirmajā daļā minētajām personām, tostarp pašām kapitālsabiedrībām, kas nodarbojas ar skaidras naudas tirdzniecību. Likumdevējs ir paredzējis Novēršanas likuma subjektiem piemērot uz riska novērtējumu balstītu pieeju (sk. 9. Saeimas ziemas sesijas 2008. gada 24. janvāra sēdes stenogrammu). Novēršanas likuma 6. panta pirmā daļa noteic, ka likuma subjekts atbilstoši savam darbības veidam veic pasākumus, lai noskaidrotu, novērtētu un izprastu savai darbībai un klientiem piemītošo noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas risku un, pamatojoties uz veikto riska analīzi, izveido noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas novēršanas iekšējās kontroles sistēmu, tostarp izstrādājot un dokumentējot attiecīgas politikas un procedūras. Novēršanas likuma 7. panta pirmajā daļā likumdevējs ir ietvēris minimālās prasības attiecībā uz iekšējās kontroles sistēmas saturu. Savukārt Novēršanas likuma 8. pants paredz likuma subjektu regulāru pienākumu izvērtēt iekšējās kontroles sistēmas darbības efektivitāti un veikt pasākumus tās uzlabošanai. Novēršanas likuma 47. panta trešās daļas mērķis ir noskaidrojams, ņemot vērā Finanšu sektora attīstības padomes 2013. gada 28. marta sēdē apstiprināto Darbības plānu noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas novēršanas sistēmas uzlabošanai (sk. lietas materiālu 4. sēj. 84.-129. lpp.), kura 3.2.8. apakšpunktā akcentēta MONEYVAL Ziņojumā ietvertā rekomendācija: "Latvijai vajadzētu nodrošināt, ka Latvijas Banka notiekošajai klientu izpētei norāda skaidras prasības divās nozīmīgās jomās: naudas līdzekļu izcelsmes un klienta saimnieciskās darbības raksturojuma noteikšanā gadījumos, kad darījumam nepiemīt neparasta vai aizdomīga darījuma pazīmes vai arī klients ir augsta riska klients vai politiski nozīmīga persona." Pieņemot Novēršanas likuma 47. panta trešo daļu, likumdevējs ir uzsvēris MONEYVAL Ziņojumā ietvertos ieteikumus. Minētās normas mērķis ir ietvert likumā Latvijas Bankas pienākumu noteikt detalizētākas prasības kapitālsabiedrībām, kas veic skaidras naudas tirdzniecību, atbilstoši to darbības veidam (sk. Saeimā 2014. gada 13. maijā iesniegtā likumprojekta Nr. 1153/Lp11 "Grozījumi Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas novēršanas likumā" anotācijas pirmās sadaļas 2. punktu). Novēršanas likuma 47. panta trešajā daļā ietvertais pilnvarojums nozīmē, ka Latvijas Bankai, veicot kontroles un uzraudzības institūcijas pienākumus, ir jāizvērtē noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanas un terorisma finansēšanas riski, ar kādiem savā darbībā saskaras kapitālsabiedrības, kas veic skaidras naudas tirdzniecību, un jānosaka saistošas prasības šo risku novēršanai. Ņemot vērā minēto, pilnvarojošās normas mērķis ir paredzēt kapitālsabiedrībām, kas veic skaidras naudas tirdzniecību, tādas prasības attiecībā uz noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas novēršanu, kas ir balstītas uz to darbības risku izvērtējumu. Savukārt no apstrīdētās normas ietverošo Latvijas Bankas noteikumu Nr. 141 projekta anotācijas redzams, ka Latvijas Banka, tās izdodot, ir balstījusies uz skaidras naudas tirdzniecības darījumiem piemītošajiem riskiem kapitālsabiedrībās, kas nodarbojas ar skaidras naudas tirdzniecību (sk. Latvijas Bankas noteikumu Nr. 141 projekta anotāciju lietas materiālu 1. sēj. 194. lpp.). Minētais risku izvērtējums ietverts Latvijas Bankas atbildes rakstā (sk. lietas materiālu 1. sēj. 168.-172. lpp.). Tādējādi Latvijas Bankas noteikumu Nr. 141 izstrādes procesā tika izvērtēti riski, ar kuriem savā darbībā saskaras kapitālsabiedrības, kas veic skaidras naudas tirdzniecību. Līdz ar to Latvijas Bankas noteikumi Nr. 141 tika izstrādāti, lai sasniegtu likumdevēja pilnvarojuma mērķi. 23.3. Pilnvarojuma saturam ir jābūt tik skaidram, lai atklātu pilnvarojuma būtību (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2005. gada 21. novembra sprieduma lietā Nr. 2005-03-0306 10. punktu un 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03 20. punktu). Novēršanas likuma 47. panta trešajā daļā ietverts pilnvarojums noteikt "saistošas prasības šajā likumā noteikto pienākumu izpildei attiecībā uz iekšējās kontroles sistēmas izveidi, patieso labuma guvēju noskaidrošanu un pārliecināšanos, ka persona, kas norādīta kā patiesais labuma guvējs, ir klienta patiesais labuma guvējs, kā arī attiecībā uz klientu veikto darījumu uzraudzību un klientu saimnieciskās darbības pārzināšanu". Satversmes tiesa ir atzinusi, ka jēdziens "kārtība" nozīmē norises īstenošanas veidu vai darbības organizāciju (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03 20. punktu un 2015. gada 14. oktobra sprieduma lietā Nr. 2015-05-03 13.2. punktu). Novēršanas likuma 47. panta trešajā daļā šāds jēdziens nav izmantots. Tas norāda uz to, ka Latvijas Bankai dotais pilnvarojums ir atšķirīgs un aptver ne tikai tiesības regulēt darbību procesuālo aspektu. Novēršanas likuma 47. panta trešajā daļā ietvertā pilnvarojuma saturs ir noskaidrojams, analizējot arī citas tā paša likuma normas, kurās regulēti 47. panta trešajā daļā minētie jautājumi. Novēršanas likuma 11. panta otrā daļa nosaka gadījumus, kad likuma subjekts identificē klientu arī pirms atsevišķa darījuma veikšanas, neuzsākot darījuma attiecības. Satversmes tiesai ir jāizvērtē, vai apstrīdētās normas attiecas uz kādu no Novēršanas likuma 11. panta otrajā daļā minētajiem klienta identifikācijas gadījumiem. Kā norāda Latvijas Banka un Saeima, Novēršanas likuma 47. panta trešā daļa citastarp paredz Latvijas Bankai tiesības noteikt kapitālsabiedrībām, kas nodarbojas ar skaidras naudas tirdzniecību, saistošas prasības šajā likumā noteikto pienākumu izpildei attiecībā uz iekšējās kontroles sistēmas izveidi. Savukārt atbilstoši Novēršanas likuma 7. panta pirmās daļas 5. punktam likuma subjektam, izveidojot iekšējās kontroles sistēmu, citastarp ir jāparedz neparastu darījumu atklāšanas kārtība. Viens no veidiem, kā iespējams atklāt neparastus darījumus, ir noteikt konkrētu darījuma summas robežvērtību, kuras pārsniegšanas gadījumā klients ir identificējams, pat ja attiecīgajam darījumam nepiemīt neparasta vai aizdomīga darījuma pazīmes. Tomēr likumdevēja dotais pilnvarojums nozīmē, ka izpildvarai, to īstenojot, jārīkojas konkrēta likuma prasību, kā arī visas tiesību sistēmas ietvaros. Tādējādi pilnvarojošā norma pēc sava satura norāda, ka likuma prasības attiecībā uz iekšējās kontroles sistēmas izveidi ir īstenojamas tiktāl, ciktāl pēc būtības netiek mainīta to likuma prasību izpilde, kuras detalizēt Latvijas Banka nav pilnvarota. Latvijas Bankai nav dots pilnvarojums papildināt Novēršanas likuma 11. panta regulējumu. 23.4. Pilnvarojuma apjoms nozīmē to jautājumu loku, kurus institūcija, īstenojot likumdevēja doto pilnvarojumu, ir tiesīga noregulēt. Noskaidrojot likumdevēja dotā pilnvarojuma apjomu, jāņem vērā arī tās konkrētās nozares specifika, kuru likumdevējs uzdevis reglamentēt (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 11. janvāra sprieduma lietā Nr. 2010-40-03 10.4. punktu). Lai izprastu likuma būtību, nākas vērtēt gan attiecīgās jomas, gan arī vispārējo regulējumu. Likumdevēja dotais pilnvarojums nozīmē, ka izpildvarai, to īstenojot, jārīkojas tiesību sistēmas ietvaros (sk. Satversmes tiesas 2015. gada 14. oktobra sprieduma lietā Nr. 2015-05-03 13.3. punktu). Latvijas Bankai dotā pilnvarojuma apjoms ir izprotams, analizējot Novēršanas likuma sistēmu kopumā. Novēršanas likuma grozījumu anotācijā norādīts, ka likums nosaka vienīgi vispārīgās minimālās prasības noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas novēršanai. Tāpēc Latvijas Bankai jānosaka detalizētākas prasības kapitālsabiedrībām, kas veic skaidras naudas tirdzniecību, atbilstoši to darbības veidam (sk. Saeimā 2014. gada 13. maijā iesniegtā likumprojekta Nr. 1153/Lp11 "Grozījumi Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas novēršanas likumā" anotācijas pirmās sadaļas 2. punktu). Saeima norāda, ka, atbilstoši Latvijas Bankas uzraugāmo likuma subjektu darbības veidam izvērtējot noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas riskus, Latvijas Banka ir izmantojusi likumā paredzētās tiesības izdot normatīvos aktus ar papildu prasībām attiecībā uz neparastu darījumu atklāšanu, kas esot iekšējās kontroles sistēmas regulējuma jautājums. Šādas prasības automātiski neparedzot pienākumu identificēt klientu Novēršanas likuma 11. panta kārtībā un ziņot par darījumu atbilstoši šā likuma 30. pantam (sk. Satversmes tiesas 2016. gada 1. februāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 5. sēj. 89. lpp.). Satversmes tiesa savos nolēmumos ir atzinusi, ka pamattiesības drīkst ierobežot vienīgi ar likumu vai pamatojoties uz likumu, kas skaidri nosaka pamattiesību ierobežojuma apjomu. Nav pieļaujama pamattiesību ierobežojuma noteikšana bez skaidra likumdevēja pilnvarojuma. Savukārt īstenojot pilnvarojumu, ir jāizvairās no personas pamattiesību ierobežošanas, ja uz ierobežojumu nepieciešamību nav tieši norādīts pilnvarojošajā normā (sk. Satversmes tiesas 2005. gada 21. novembra sprieduma lietā Nr. 2005-03-0306 10. punktu un 2016. gada 12. februāra sprieduma lietā Nr. 2015-13-03 15.2. punktu). Izskatāmajā lietā ir būtiski tas, ka likuma normai, kas pilnvaro autonomu valsts pārvaldes iestādi izdot ārējo normatīvo aktu, jābūt formulētai pietiekami skaidri, ņemot vērā šādas iestādes demokrātiskās leģitimācijas juridisko dabu. Tātad uz šāda pilnvarojuma pamata izdotajās normās ietvertajiem pienākumiem un - vēl jo vairāk - pamattiesību ierobežojumiem ir nepārprotami jāizriet no pilnvarojošās normas teksta. Pilnvarojošās normas tekstā minētās saistošās prasības Novēršanas likumā noteikto pienākumu izpildei attiecībā uz iekšējās kontroles sistēmas izveidi neattiecas uz Latvijas Bankas noteikumu Nr. 141 projekta anotācijā minēto klientu vai patieso labuma guvēju identifikāciju. Turklāt iekšējās kontroles sistēmas izveidi reglamentējošajā Novēršanas likuma 7. panta pirmās daļas 1. punktā ir minēta vienīgi klientu identificēšanas kārtība, kas nepārprotami norāda uz šādas identificēšanas procesuālo raksturu. Latvijas Bankas un Saeimas argumentus, ka apstrīdētās normas paredz "vienkāršotu" identifikāciju un tikai detalizē Novēršanas likuma prasības attiecībā uz iekšējās kontroles sistēmas izveidi, proti, neparastu darījumu atklāšanu, neapstiprina apstrīdēto normu izstrādes un pieņemšanas dokumenti. Latvijas Bankas noteikumu Nr. 141 projekta anotācijā attiecībā uz apstrīdētajām normām uzmanība ir pievērsta pienākumam veikt klientu identifikāciju un reģistrēt darījumus, savukārt prasība kapitālsabiedrībām pārskatīt spēkā esošās iekšējās kontroles sistēmas dokumentus norādīta citā punktā (sk. Latvijas Bankas noteikumu Nr. 141 projekta anotāciju lietas materiālu 1. sēj. 194. lpp.). Latvijas Banka un Saeima norāda, ka apstrīdētās normas pieņemtas, ievērojot MONEYVAL Ziņojumā ietvertās rekomendācijas. Taču rekomendācija "Latvijai vajadzētu nodrošināt, ka Latvijas Banka notiekošajai klientu izpētei norāda skaidras prasības divās nozīmīgās jomās: naudas līdzekļu izcelsmes un klienta saimnieciskās darbības raksturojuma noteikšanā gadījumos, kad darījumam nepiemīt neparasta vai aizdomīga darījuma pazīmes vai arī klients ir augsta riska klients vai politiski nozīmīga persona" pēc sava satura norāda uz specifiskām darbībām naudas līdzekļu izcelsmes un klienta saimnieciskās darbības raksturojuma noteikšanā, kuras nav iespējamas gadījumā, ja tiek veikta tikai Latvijas Bankas un Saeimas norādītā "vienkāršotā" identifikācija. Apstrīdētajās normās pēc būtības ir paredzēta klienta vai patiesā labuma guvēja identifikācijas kārtība. Latvijas Bankas noteikumos Nr. 141 ir gan nodaļa par iekšējās kontroles sistēmas izveidi (II nodaļa), gan arī nodaļa par neparastu un aizdomīgu darījumu konstatēšanu (IV nodaļa), taču apstrīdētās normas ir ietvertas V nodaļā "Klienta un patiesā labuma guvēja identifikācija". Arī faktisko seku ziņā apstrīdētās normas paredz klientu vai patiesā labuma guvēju identificēšanu, proti, klienta identifikācijas dokumentu kopēšanu un pārliecināšanos par klienta personu apliecinošā dokumenta īstumu un derīgumu. Jēdziens "identificēt" nozīmē "konstatēt" (pēc kādām pazīmēm), "pazīt" (pēc raksturīgām, īpatnējām pazīmēm), "atpazīt" (Latviešu valodas vārdnīca. Rīga: Avots, 1998, 257. lpp.; Svešvārdu vārdnīca. Rīga: Jumava, 1999, 294. lpp.). Arī FKTK un Kontroles dienests uzsver, ka klienta uzraudzība un izpēte pēc būtības nav iespējama bez identifikācijas, kuru paredz apstrīdētās normas (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2016. gada 19. janvāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 4. sēj. 30. lpp. un 2016. gada 1. februāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 5. sēj. 71. lpp.). Izskatāmajā lietā nav strīda par to, ka Novēršanas likuma 11. pantā klientu identifikācijas gadījumi ir norādīti izsmeļoši un likumdevējs nav pilnvarojis Latvijas Banku šo gadījumu uzskaitījumu papildināt. Satversmes tiesa nepiekrīt Latvijas Bankas un Saeimas argumentam, ka apstrīdētajās normās ietvertais regulējums tiesisko seku ziņā atšķiras no Novēršanas likuma 11. pantā noteiktā regulējuma, kas esot tieši saistīts ar tā paša likuma 30. pantā paredzēto pienākumu ziņot par aizdomīgu vai neparastu darījumu. Minētie Novēršanas likumā noteiktie pienākumi ir uzskatāmi par patstāvīgiem. Tādējādi Novēršanas likuma 11. panta regulējums nepieļauj tā pārskatīšanu, uz pilnvarojuma pamata paredzot citādu klienta vai patiesā labuma guvēja identifikāciju. Apstrīdētās normas nosaka prasības attiecībā uz klienta vai patiesā labuma guvēja identifikāciju - tātad regulē jautājumu, kas jau ir izsmeļoši noregulēts Novēršanas likuma 11. pantā. Ievērojot to, ir secināms, ka Latvijas Banka, pieņemot apstrīdētās normas, ir rīkojusies pretēji varas dalīšanas principam un pārkāpusi likumdevēja piešķirto pilnvarojumu. Līdz ar to apstrīdētās normas ir izdotas ultra vires un neatbilst Satversmes 1. un 64. pantam.