17. Article

Satversmes tiesai jāpārbauda arī tas, vai ierobežojums, kas ieviests ar 2016. gada 23. novembra likumā "Grozījumi Izglītības likumā" ietvertajām apstrīdētajām normām, ir noteikts ar pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu. 17.1. Likumā "Grozījumi Izglītības likumā", kuru Saeima pieņēma 2016. gada 23. novembrī, arī ir ietverta daļa no apstrīdētajām normām. Ar šo likumu Izglītības likuma 30. pants un 48. pants tika papildināti ar sesto daļu, 50. pants - ar 5. punktu, 30. panta ceturtās daļas pirmais teikums un 48. panta piektā daļa - ar vārdiem "tostarp nepārkāpj diskriminācijas un atšķirīgas attieksmes pret personu aizliegumu", bet 51. panta pirmā daļa - ar 2.1 punktu, nosakot pedagoga vispārīgos pienākumus izglītošanas procesā šādi: "audzināt krietnus, godprātīgus, atbildīgus cilvēkus - Latvijas patriotus, stiprināt piederību Latvijas Republikai". Proti, lojalitātes prasības ir papildinātas pēc būtības, kā arī noteiktas to neizpildes tiesiskās sekas, kas rodas tādā gadījumā, ja persona, kura strādā par pedagogu vai izglītības iestādes vadītāju, tiek atzīta par neatbilstošu lojalitātes prasībām. 2016. gada 23. novembra likums "Grozījumi Izglītības likumā" iekļauts likumprojektu "Par valsts budžetu 2017. gadam" pavadošo likumprojektu paketē (turpmāk - budžeta likumprojektu pakete), atzīts par steidzamu un pieņemts divos lasījumos. Lietas dalībnieki pauduši atšķirīgus viedokļus par to, vai bija tiesisks pamats apstrīdētās normas ietvert budžeta likumprojektu paketē. Pēc Pieteikuma iesniedzēja ieskata, tiesiska pamata apstrīdēto normu ietveršanai budžeta likumprojektu paketē nav bijis. Pieteikuma iesniedzēja viedoklim pēc būtības pievienojas arī Valsts prezidenta kanceleja, Tiesībsargs, LIZDA un M. Golubeva. Tieslietu ministrija un R. Ķīlis šajā aspektā savu viedokli nav pauduši. Savukārt Saeima uzskata, ka likumdevējam bija tiesības apstrīdētās normas ietvert 2016. gada 23. novembra likumā "Grozījumi Izglītības likumā" un pieņemt budžeta likumprojektu paketē. Saeimas viedoklim pievienojas Izglītības un zinātnes ministrija. Saeima savu uzskatu balsta galvenokārt uz izglītības un zinātnes ministra K. Šadurska pausto viedokli. Viņš 2016. gada 23. novembra likumā "Grozījumi Izglītības likumā" ietverto apstrīdēto normu saistību ar valsts budžetu pamato ar IKVD kontroles funkciju īstenošanai nepieciešamo budžeta līdzekļu piešķīrumu. Arī 2016. gada 30. novembra sanāksmē Valsts prezidenta kancelejā saistībā ar iesniegto lūgumu nosūtīt minēto likumu Saeimai atpakaļ otrreizējai caurlūkošanai K. Šadurskis norādīja, ka šim likumam ir saistība ar valsts budžetu, proti, valsts budžeta līdzekļi 244 tūkstošu eiro apmērā nepieciešami IKVD kopējās kapacitātes celšanai, jo IKVD darba apjoms palielināsies un tādējādi būs nepieciešamas papildu štata vietas (sk. Valsts prezidenta kancelejas 2016. gada 30. novembrī rīkotās sanāksmes audioierakstu lietas materiālu 1. sēj.). Saeima kā papildu argumentu min līdzšinējo likumdošanas praksi, uzsverot, ka budžeta likumprojektu paketē regulāri tiek ietvertas normas, kuras tiešā veidā nereglamentē budžeta līdzekļu sadalījumu, bet ir uzskatāmas par šo līdzekļu iegūšanai vai izlietošanai nepieciešamu normatīvo regulējumu. 17.2. Saeimas kārtības rullī noteiktā kārtība, kādā izskata gadskārtējā valsts budžeta likuma projektu un likumprojektus, kuri nosaka vai groza valsts budžetu, atšķiras no citu likumprojektu izskatīšanas kārtības. Saeimas kārtības ruļļa 87.1 pants paredz, ka budžeta likumprojektu paketi veido gadskārtējā valsts budžeta likuma projekts un likumprojekti, kuri nosaka vai groza valsts budžetu, jeb ar budžetu saistīti likumprojekti. Likumdevējam ir tiesības un arī pienākums valsts budžeta likumā un to pavadošo likumu paketē iekļaut vienīgi tādus jautājumus, kas: 1) attiecas uz konkrēto saimniecisko gadu un 2) ir cieši saistīti ar valsts finanšu līdzekļu izlietojumu (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 19. decembra sprieduma lietā Nr. 2011-03-01 18. punktu). Apstrīdētās normas to sākotnējā redakcijā bija ietvertas likumprojektā "Grozījumi Izglītības likumā", kuru līdz ar pārējiem ar valsts budžetu saistītajiem likumprojektiem 2016. gada 14. oktobrī Saeimai iesniedza Ministru kabinets. Atbilstoši Likuma par budžetu un finanšu vadību 20. panta piektajai daļai Ministru kabinets lemj par gadskārtējā budžeta likumprojektu paketes iesniegšanu Saeimā, savukārt atbilstoši šā likuma 22. pantam Ministru kabineta iesniegto gadskārtējo valsts budžeta likumprojektu paketi Saeima pārbauda un apstiprina likumdošanas kārtībā. Tādējādi par konkrēta likumprojekta iekļaušanu Saeimai iesniedzamā valsts budžeta likumprojektu paketē ir atbildīgs Ministru kabinets, kas noteic, kuri likumprojekti veido budžeta likumprojektu paketi. 2016. gada 23. novembra likuma "Grozījumi Izglītības likumā" sākotnējās ietekmes novērtējuma ziņojumā (turpmāk - anotācija), kuru Saeimai iesniedza Ministru kabinets, tika norādīts, ka "minētais grozījums ir saistāms ar valsts budžetu 2017. gadam, jo no darba atbrīvotajiem izglītības iestāžu vadītājiem jāizmaksā ar atbrīvošanu saistītās kompensācijas (piemēram, par neizmantoto atvaļinājumu), kā arī ir jārisina jautājums par finansējumu izglītības iestāžu vadītāju profesionālās darbības vērtēšanas ieviešanai". Anotācijā citstarp norādīts arī tas, ka minētie grozījumi neskar administratīvo izmaksu monetāro novērtējumu un ka likums tiks pildīts esošo cilvēkresursu ietvaros un jaunu institūciju izveide vai esošo reorganizācija nav nepieciešama (sk. lietas materiālu 112.-115. lpp.). Anotācijā bija ietverti aprēķini par līdzekļiem, kuri plānoti vairākiem izglītības jomā izvirzītajiem mērķiem, kas saistīti ar citām likumprojektā ietvertajām normām, citstarp nodrošināšanai, ka no valsts budžeta finansē pašvaldību padotībā esošo internātskolu, speciālo pirmsskolas izglītības iestāžu, speciālo skolu, vispārējās izglītības iestāžu speciālās izglītības klašu un speciālās izglītības pirmsskolas grupu pedagogu darba samaksu un valsts sociālās apdrošināšanas obligātās iemaksas un pedagogu jaunā atalgojuma modeļa izveidi. Līdz ar to no Ministru kabineta sagatavotās anotācijas nav gūstams apstiprinājums tam, ka apstrīdētās normas, kas ietvertas budžeta likumprojektu paketē iekļautajā likumprojektā "Grozījumi Izglītības likumā", ir cieši saistītas ar valsts budžeta līdzekļu izlietojumu. 17.3. Tomēr, ņemot vērā īpašo budžeta likumprojektu paketes izskatīšanai noteikto kārtību, tieši Saeimai ir jāizvērtē, vai visi Ministru kabineta iesniegtie likumprojekti atbilst Saeimas kārtības ruļļa 87.1 pantā norādītajiem kritērijiem. Ja kāds likumprojekts šiem kritērijiem neatbilst, Saeimai tas jāizslēdz no budžeta likumprojektu paketes (sk. Satversmes tiesas 2015. gada 25. marta sprieduma lietā Nr. 2014-11-0103 18.1. punktu). Atbilstoši Satversmes 25. pantam Saeima izvēlē komisijas, nosakot to locekļu skaitu un uzdevumus. Saeimas kārtības rullis ievērojamu likumprojekta sagatavošanas darba daļu uztic Saeimas komisijām, un tieši atbildīgā komisija nodrošina, ka likumprojekts izskatīšanai Saeimas sēdē tiek sagatavots pilnvērtīgi (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 19. decembra sprieduma lietā Nr. 2011-03-01 18. punktu). Saeima ar savu lēmumu budžeta likumprojektu paketē iekļauto likumprojektu "Grozījumi Izglītības likumā", tostarp apstrīdētās normas to sākotnējā redakcijā, nodevusi izskatīšanai Budžeta un finanšu (nodokļu) komisijai un Izglītības, kultūras un zinātnes komisijai, nosakot, ka Budžeta un finanšu (nodokļu) komisija ir atbildīgā komisija. Likumprojekts "Grozījumi Izglītības likumā" vairākkārt vērtēts Izglītības, kultūras un zinātnes komisijā, kā arī Budžeta un finanšu (nodokļu) komisijā. Izglītības, kultūras un zinātnes komisijas 2016. gada 18. oktobra sēdē vairāki Saeimas deputāti pauduši uzskatu, ka grozījumiem Izglītības likuma 30., 48. un 50. pantā nav ietekmes uz valsts budžetu un tie nebūtu jāskata kopā ar gadskārtējo valsts budžetu. Komisija iesniegusi Budžeta un finanšu (nodokļu) komisijai priekšlikumu izslēgt likumprojekta "Grozījumi Izglītības likumā" 2., 3. un 5. pantu (attiecīgi - Izglītības likuma 30., 48. un 50. panta grozījumi). Saeimas Budžeta un finanšu (nodokļu) komisija vairākkārt, tajā skaitā 2016. gada 18. oktobra sēdē, apspriedusi Izglītības likuma 30., 48. un 50. panta grozījumu saistību ar valsts budžetu un nolēmusi tos saglabāt budžeta likumprojektu paketē. Budžeta un finanšu (nodokļu) komisijas 18. oktobra sēdē ir uzklausīts izglītības un zinātnes ministrs, kurš citstarp pamatojis apstrīdēto normu saistību ar valsts budžetu un finansiālo ietekmi uz to, norādot, ka šī ietekme saistīta ar papildu darba apjomu, kas būs jāveic IKVD, un nepieciešamību pieņemt papildus deviņus vecākos inspektorus un vienu juriskonsultu. Saeima 2016. gada 31. oktobra sēdē ar balsu vairākumu atzina likumprojektu "Grozījumi Izglītības likumā" par steidzamu un pieņēma to pirmajā lasījumā. Priekšlikumu iesniegšanai otrajam lasījumam tika noteikts termiņš - 2016. gada 2. novembris. Kā redzams no otrajam lasījumam iesniegto priekšlikumu apkopojuma tabulas, likumprojektam tika iesniegti vairāki priekšlikumi, tostarp arī Izglītības, kultūras un zinātnes komisijas, Saeimas frakcijas "Saskaņa" un Saeimas Juridiskā biroja priekšlikumi par normu izslēgšanu no Ministru kabineta iesniegtā un pirmajā lasījumā pieņemtā likumprojekta "Grozījumi Izglītības likumā". Tātad noteiktais termiņš bija pietiekams, lai personas, kurām ir tiesības iesniegt priekšlikumus, tos varētu pienācīgi noformulēt un iesniegt. Saeimas Budžeta un finanšu (nodokļu) komisijas 2016. gada 16. novembra sēdē, kad likumprojekts tika izskatīts pirms otrā lasījuma, I. Vanaga LIZDA un arī Latvijas Izglītības vadītāju asociācijas vārdā norādīja, ka atbalsta Izglītības, kultūras un zinātnes komisijas, frakcijas "Saskaņa" un Saeimas Juridiskā biroja nostāju, proti, to, ka 1. lasījumā pieņemtajiem Izglītības likuma 30., 48. un 50. panta grozījumiem nav saistības ar valsts budžetu. Arī Latvijas Pašvaldību savienības pārstāve lūgusi skatīt grozījumus minētajos Izglītības likuma pantos ārpus valsts budžeta likumprojektu paketes. Uzklausot minētos iebildumus un citus viedokļus, atbildīgā komisija noraidīja priekšlikumus par likumprojekta "Grozījumi Izglītības likumā" 2., 3. un 5. panta izslēgšanu. Savukārt, sagatavojot likumprojektu izskatīšanai otrajā lasījumā, Saeimas Budžeta un finanšu (nodokļu) komisija pilnveidojusi šo apstrīdēto normu redakciju, precizējot saistību ar valsts budžeta līdzekļu izlietojumu (sk. priekšlikumu tabulas otrajam lasījumam punktus Nr. 15., 23. un 28). Līdz ar to Saeimas Budžeta un finanšu (nodokļu) komisija 2016. gada 16. novembra sēdē pilnveidojusi apstrīdēto normu redakciju izskatīšanai otrajā lasījumā, tādā veidā norādot uz šo normu ciešo saikni ar valsts finanšu līdzekļu izlietojumu. 17.4. Diskusija par Izglītības likuma 30., 48. un 50. panta saistību ar valsts budžetu turpinājusies arī Saeimas 2016. gada 23. novembra sēdē. Vairāki deputāti, tostarp Ņ. Ņikiforovs,