22. Article — paredz īpašu kārtību gadskārtējā valsts budžeta

likuma projekta (budžeta likumprojektu paketes) izskatīšanai Ministru kabinetā un iesniegšanai Saeimā. Savukārt Saeimas kārtības ruļļa 114. panta otrās daļas 2. punkts noteic, ka valsts budžeta likuma projektu un ar to saistīto likumprojektu paketi Saeima izskata divos lasījumos - tātad īpašā kārtībā, kas atšķiras no citu likumprojektu izskatīšanas kārtības (sk. Saeimas kārtības ruļļa 87.1, 90., 90.1, 95., 95.2, 96., 98., 99., 101. un 114. pantu). Saeimas kārtības ruļļa 87.1 pants paredz, ka budžeta likumprojektu paketi veido gadskārtējā valsts budžeta likuma projekts un likumprojekti, kuri nosaka vai groza valsts budžetu, jeb ar budžetu saistīti likumprojekti. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka, ņemot vērā īpašo budžeta likumprojektu paketes izskatīšanai noteikto kārtību, Saeimai ir pienākums izvērtēt, vai visi Ministru kabineta iesniegtie un valsts budžeta likumprojektu paketē iekļautie likumprojekti atbilst Saeimas kārtības ruļļa 87.1 pantā norādītajiem kritērijiem. Ja kāds likumprojekts šiem kritērijiem neatbilst, Saeimai tas jāizslēdz no budžeta likumprojektu paketes (sk. Satversmes tiesas 2015. gada 25. marta sprieduma lietā Nr. 2014-11-0103 18.1. punktu). Tā kā valsts finanšu līdzekļu plānošanas pamats ir valsts ienākumu un izdevumu aprēķins, likumdevējam ir tiesības un tai pašā laikā arī pienākums gadskārtējā valsts budžeta likumā un to pavadošo likumu paketē reglamentēt vienīgi tādus jautājumus, kas attiecas uz konkrēto saimniecisko gadu un ir cieši saistīti ar valsts finanšu līdzekļu izlietojumu (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 19. decembra sprieduma lietā Nr. 2011-03-01 18. punktu un 2017. gada 19. oktobra sprieduma lietā Nr. 2016-14-01 25.1. punktu). Arī citās demokrātiskās tiesiskās valstīs budžeta pieņemšanas gaitā visa uzmanība tiek pievērsta valsts nākamā gada finanšu plāna analīzei un legalizācijai, to neapgrūtinot ar citu ar to tieši nesaistītu normu grozīšanu vai papildināšanu. Piemēram, Francijas Konstitucionālā padome ļoti uzmanīgi ir sekojusi tam, lai ikgadējais valsts budžeta likums ievēro savas robežas un tajā netiek iekļautas citas normas, kurām nav īstas saistības ar valsts ikgadējiem ieņēmumiem un izdevumiem (sk. Francijas Konstitucionālās padomes 2016. gada 29. decembra sprieduma lietā Nr. 2016-744 DC 98.-106.punktu). Tādējādi šajā lietā varētu atzīt, ka 2016. gada 23. novembra grozījumos ietvertie pamattiesību ierobežojumi ir noteikti ar pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu, ja likumdevējs būtu pārliecinājies, ka attiecīgais likumprojekts: 1) attiecas uz konkrēto saimniecisko gadu; 2) ir cieši saistīts ar valsts finanšu līdzekļu izlietojumu, un 3) būtu šos ierobežojumus izvērtējis pēc būtības atbilstoši Satversmes tiesas noteiktajai pamattiesību ierobežojuma izvērtēšanas metodoloģijai. Proti, Satversmes tiesas tests par to, vai ierobežojums ir noteikts ar pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu, ietver gan procesuālos, gan materiālos aspektus. 4. Satversmes tiesas tiesnešu vairākums pēc detalizētas budžeta apspriešanas procesa analīzes konstatēja, ka 2016. gada 23. novembra grozījumu sākotnējās ietekmes novērtējuma ziņojumā (turpmāk - anotācija) ir norādīts, ka likumprojekts administratīvo izmaksu monetāro novērtējumu neskar (sk. lietas materiālu 112. lpp.). Tāpat anotācijā norādīts, ka likumprojekta izpilde notiks esošo cilvēkresursu ietvaros un ka jaunu institūciju izveide vai esošo reorganizācija nav nepieciešama (sk. lietas materiālu 115. lpp.). Taču, ņemot vērā otrajam lasījumam iesniegtās likumprojekta pantu redakcijas un skaidrojumus, Satversmes tiesa secināja, ka likumdevējs ir pārliecinājies par likumprojekta ciešo sasaisti ar valsts finanšu līdzekļu izlietojumu. Tiesnešu vairākumu apmierināja fakts, ka gan Saeimas budžeta un finanšu (nodokļu) komisijas sēdē, gan Saeimas sēdē, gan arī vēlākajā sanāksmē pie Valsts prezidenta izkristalizējušās konkrētas summas un štata vietas, kas bija nepieciešamas Izglītības kvalitātes valsts dienestam (turpmāk - IKVD), lai nodrošinātu 2016. gada 23. novembra grozījumu īstenošanu. Izglītības un zinātnes ministrs K. Šadurskis pamatojis likumprojekta saikni ar valsts budžetu, norādot, ka "ir saistība 244 tūkstošu eiro apmērā, kas būtu nepieciešami Izglītības kvalitātes valsts dienesta kapacitātes stiprināšanai [..] Ja mēs neveicam šos grozījumus, tas kaut kā neizskan [..] Tāpēc lieku reizi uzskatīju par savu pienākumu atgādināt, ka ir saistība ar budžetu" (sk. Saeimas 2016. gada 23. novembra sēdes stenogrammu). Savukārt mēs konstatējām, ka IKVD visus atbalsta, konsultēšanas, pārkāpumu un to iespējamības novēršanas pasākumus izglītības iestādē plāno un veic atbilstoši IKVD 2013. gada 4. jūnija iekšējo noteikumu Nr. 8 "Atbalsta, konsultēšanas, pārkāpumu un to iespējamības novēršanas organizēšanas un norises noteikumi" regulējumam. Šie noteikumi neparedz īpašu kārtību lojalitātes prasību ievērošanas kontrolei. Normas, kuras jau paredzēja lojalitātes prasības, tika pieņemtas ar 2015. gada 18. jūnija grozījumiem un netika saistītas ar papildu finanšu vajadzībām gadskārtējā valsts budžetā. Tās stājās spēkā 2015. gada 16. jūlijā. Līdz ar to demokrātiskas tiesiskas valsts tiesiskajai sistēmai atbilstošs secinājums būtu tāds, ka IKVD savas kompetences ietvaros veica lojalitātes prasību ievērošanas kontroli, sākot no šā likuma stāšanās spēkā. Nedz pēc 2015. gada 18. jūnija, nedz 2016. gada 23. novembra grozījumu pieņemšanas procesuālajos likumos, piemēram, Administratīvā procesa likumā, netika izdarīti attiecīgi grozījumi, lai nodrošinātu šo jauno funkciju veikšanu. 5. Akceptējot, ka pēc tam, kad bija uzklausītas Saeimas deputātu un it īpaši Saeimas Izglītības, kultūras un zinātnes komisijas šaubas par 2016. gada 23. novembra grozījumu ciešo saikni ar ikgadējo valsts budžetu, tika definēta konkrēta summa, kas nepieciešama IKVD kapacitātes stiprināšanai, lai varētu ieviest lojalitātes prasību neievērošanas tiesisko seku noteikšanas administratīvo kārtību, un tika pieņemts, ka šī summa ir valsts finanšu jautājums, tomēr uzskatām par nepieciešamu norādīt uz to, ka gandrīz ikviens valstisks lēmums ir saistīts ar valsts finansēm. Saskaņā ar Satversmes tiesas atziņām par to, kā noteikt, kuri likumprojekti patiesi ir saistīti ar ikgadējā valsts budžeta projektu, Saeimai bija jāpārliecinās, vai tiešām pieprasītā IKVD kapacitātes stiprināšana attiecas uz konkrēto saimniecisko gadu. Atbildi uz šo jautājumu nesniedz nedz lietas materiāli, nedz Spriedums. Kā jau norādījām, ikvienas valsts funkcijas izpilde var prasīt zināmus finanšu līdzekļus. Saeimas rīcības brīvība valsts budžeta jautājumos ir liela, un to savā judikatūrā ir akcentējusi arī Satversmes tiesa. Taču starp rīcības brīvību un patvaļu pastāv smalka robeža. Tādēļ ikviens pamatojums, kas rasts izpildvaras un likumdevēja diskusijas ietvaros, nevar tikt automātiski uzskatīts par atbilstošu Satversmei. Vai tas, ka tika definēti IKVD kapacitātes stiprināšanai nepieciešamie papildu finanšu līdzekļi, nozīmē arī to, ka pēc būtības tika izdiskutēts pamattiesību ierobežojums, kuru nosaka 2016. gada 23. novembra grozījumi? Proti, ja likumdevējs ir izšķīries ietvert konkrētu likumprojektu budžeta likumprojektu paketē, tas vēl nenozīmē, ka nav nepieciešama šajā likumprojektā paredzētā pamattiesību ierobežojuma samērīguma pārbaude. Normas ietveršana gadskārtējā budžeta likuma projektu pavadošo likumprojektu paketē pati par sevi nedrīkst ietekmēt pamattiesību ierobežojuma satversmības pārbaudes apjomu likumdošanas procesā. Šī ir būtiska Saeimas rīcības brīvības robeža, kuras ievērošana veicina uzticību Latvijas valstij un tiesībām. 6. Tādējādi, mūsuprāt, Satversmes tiesai bija jāpārliecinās, vai likumdevējs, izskatot apstrīdētās normas valsts budžeta pieņemšanai paredzētajā īpašajā kārtībā, ir vispusīgi izvērtējis tajās ietverto pamattiesību ierobežojumu. Ierobežojuma satversmība bija pamatojama ar juridiskiem argumentiem pēc būtības. Proti, likumdevēja rīcībai, paredzot pamattiesību ierobežojumu, ir ne tikai jāatbilst noteiktajai likumdošanas procedūrai, bet arī jāietver pamattiesību ierobežojuma kvalitatīva novērtēšana pēc būtības. Ar 2016. gada 23. novembra grozījumiem pēc būtības ir regulētas lojalitātes prasību neizpildes tiesiskās sekas. Anotācijā ir skaidroti lojalitātes prasību mērķi, raksturotas pašreizējā situācijā pastāvošās problēmas, kā arī sniegti atsevišķi apsvērumi par apstrīdēto normu konstitucionalitāti, proti, piemērotību leģitīmo mērķu sasniegšanai, un labumu, ko no apstrīdēto normu piemērošanas gūs sabiedrība (sk. lietas materiālu 101.-116. lpp.). Tomēr anotācijā nav norādes uz iespējamiem alternatīviem risinājumiem, kā arī nav vispusīgi vērtētas nelabvēlīgās sekas, kas personai radīsies tās pamattiesību ierobežošanas rezultātā, salīdzinājumā ar labumu, ko no šā ierobežojuma gūs sabiedrība kopumā. Šos aspektus likumdevējs nav juridiski izvērtējis. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka, izvērtējot pamattiesību ierobežojuma atbilstību Satversmei, citstarp jāņem vērā tas, vai apstrīdētajās normās ir iestrādāts mehānisms, lai personas tiesības tiktu ierobežotas pēc iespējas mazāk (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2016. gada 15. novembra sprieduma lietā Nr. 2015-25-01 11.3.3. punktu). Izskatāmās lietas apstākļos jāņem vērā, ka pedagogi un izglītības iestāžu vadītāji tiek nodarbināti darba tiesisko attiecību ietvaros un šīs attiecības ir nodibinātas uz Darba likuma pamata (izglītības iestādes vadītāja darba devējs ir tās dibinātājs, pedagoga darba devējs - attiecīgās izglītības iestādes vadītājs). Savukārt IKVD lēmums par to, ka pedagogs vai izglītības iestādes vadītājs neatbilst lojalitātes prasībām, ir administratīvs akts, kas pieņemts attiecībā uz konkrētu fizisko personu, kurai ir tiesības šo lēmumu apstrīdēt iestādē un pārsūdzēt administratīvajā tiesā Administratīvā procesa likumā noteiktajā kārtībā. Turklāt jāņem vērā, ka IKVD nav tiesīgs izbeigt darba tiesiskās attiecības ar pedagogu vai izglītības iestādes vadītāju. Darba tiesisko attiecību izbeigšana, piemērojot apstrīdētās normas, paredzēta Darba likumā noteiktajā kārtībā. Apstrīdētās normas uzliek darba devējam pienākumu Darba likumā noteiktajā kārtībā nekavējoties izbeigt darba tiesiskās attiecības ar izglītības iestādes vadītāju vai pedagogu, kurš neatbilst lojalitātes prasībām. Anotācijā ir norādīts: "[..] konstatējot pedagoga vai izglītības iestādes vadītāja rīcības nesavienojamību ar ieņemamo amatu, pieņemt lēmumu par darba tiesisko attiecību izbeigšanu ar konkrēto darbinieku, izvēloties gadījumam piemērotu darba tiesisko attiecību izbeigšanas faktisko pamatojumu un attiecīgu Darba likuma normu". Darba likuma