15. Article

Pieteikuma iesniedzēja uzskata, ka ministram nebija tiesību apturēt domes lēmuma atsevišķu punktu darbību, jo tās neesot vispārsaistošas jeb ārējas tiesību normas. Tādēļ apstrīdētais rīkojums pārkāpjot pašvaldības darbības pārraudzības robežas un esot pretrunā ar likuma "Par pašvaldībām" 49. pantu. Savukārt ministrs uzskata, ka apturētajiem domes lēmuma punktiem ir tiesību normu raksturs, tādēļ ministram bijušas tiesības apturēt to darbību. Līdz ar to Satversmes tiesai visupirms jāpārbauda ar apstrīdēto rīkojumu apturēto domes lēmuma punktu juridiskais raksturs. 15.1. Satversmes 58. pants noteic, ka valsts pārvaldes iestādes ir padotas Ministru kabinetam. Satversmes tiesa jau ir atzinusi, ka vietējā pārvalde nav nodota citām konstitucionālajām institūcijām un nav īpaši atbrīvota no padotības Ministru kabinetam. Pašvaldības padotību Ministru kabinetam noteic pašvaldības princips. Proti, saskaņā ar likuma "Par pašvaldībām" 5. panta trešo daļu deleģēto valsts pārvaldes funkciju un pārvaldes uzdevumu izpildē pašvaldība ir Ministru kabineta padotībā. Pašvaldības padotību konkretizē arī Valsts pārvaldes iekārtas likuma 8. pants, jo likums "Par pašvaldībām" nav vienīgais likums, kurā var tikt regulēti ar pašvaldības darbu saistīti jautājumi (sk. Satversmes tiesas 2008. gada 16. aprīļa lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2007-21-01 17. punktu un 2018. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2017-32-05 12. un 13. punktu). Atbilstoši šā panta otrajai daļai atvasinātu publisku personu, tostarp arī pašvaldību, funkcionālās padotības formu un saturu nosaka normatīvie akti, saskaņā ar kuriem attiecīgās valsts pārvaldes funkcijas vai uzdevumi tiek veikti. No Valsts pārvaldes iekārtas likuma 8. panta ceturtās daļas izriet, ka pašvaldība, pildot valsts pārvaldes funkcijas, kas saskaņā ar likumu nodotas tās autonomā kompetencē, atrodas Ministru kabineta pārraudzībā likumā "Par pašvaldībām" noteiktajā kārtībā un apjomā. Tādējādi Ministru kabineta kompetencē ietilpst pašvaldības funkcionālās darbības pārraudzība likumā "Par pašvaldībām" noteiktajā kārtībā un apjomā. Viens no līdzekļiem, kas nodrošina pašvaldības funkcionālās darbības pārraudzību, ir minētā likuma 49. panta pirmās daļas pirmajā teikumā noteiktās ministra tiesības pieprasīt, lai pašvaldība atceļ prettiesiskus normatīvus aktus vai atsevišķus to punktus, un apturēt šādu aktu darbību. Ministram ir tiesības apturēt pašvaldības saistošo noteikumu un iekšējo normatīvo aktu normas, taču nav tiesību apturēt individuālus tiesību aktus - administratīvos aktus un individuālus pārvaldes lēmumus -, kā arī pašvaldības politiskus lēmumus (sk. Satversmes tiesas 2018. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2017-32-05 14. un 16. punktu). 15.2. Satversmes tiesa jau ir atzinusi, ka pašvaldības dome kā demokrātiski tieši leģitimēts pašvaldības orgāns savas kompetences ietvaros uz likuma pamata kā ārēju normatīvo aktu var izdot vienīgi saistošos noteikumus. Saistošie noteikumi ir pašvaldības domes izpildu varas instruments, ar kura palīdzību dome var organizēt savu autonomo funkciju izpildi un noregulēt citus jautājumus, ja likums vai Ministru kabineta noteikumi ir pašvaldību tam pilnvarojuši. Pašvaldības dome un tās izveidotās iestādes savas iekšējās darbības organizēšanai var izdot iekšējus normatīvus aktus, kas ir saistoši vienīgi pašai iestādei, bet nav saistoši privātpersonai. Normatīvs akts ir tiesību akts, kas satur tiesību normas - abstraktus vispārēji saistošus uzvedības priekšrakstus, kas attiecas uz nenoteiktu personu loku un ir piemērojami vairākkārt. Iekšējos normatīvos aktus publisko tiesību subjekts izdod, lai noteiktu savas vai sev padotas institūcijas iekšējās darbības kārtību vai izskaidrotu kāda ārēja normatīva akta piemērošanas kārtību, un šādi akti ir saistoši tikai pašam izdevējam, tā struktūrvienībām un darbiniekiem. Turpretim ārējie normatīvie akti ir saistoši abstraktam personu lokam, ar tiem tiek regulētas tiesiskās attiecības, piemēram, starp publisko tiesību subjektu no vienas puses un privātpersonu no otras puses vai arī privātpersonu savstarpējās tiesiskās attiecības [sk. Satversmes tiesas 1999. gada 9. jūlija sprieduma lietā Nr. 04-03(99) secinājumu daļas 3. punktu un 2018. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2017‑32‑05 15. punktu]. Saskaņā ar Administratīvā procesa likuma 1. panta trešo daļu administratīvais akts ir uz āru vērsts tiesību akts, ko iestāde izdod publisko tiesību jomā attiecībā uz individuāli noteiktu personu vai personām, nodibinot, grozot, konstatējot vai izbeidzot konkrētas tiesiskās attiecības vai konstatējot faktisko situāciju. Atsevišķos gadījumos iestāde var izdot arī vispārīgos administratīvos aktus, kuri ir vērsti uz individuāli nenoteiktu, bet tādu personu loku, kuras atrodas konkrētos un identificējamos apstākļos. Administratīvais akts atšķirībā no normatīvā akta nerada jaunas tiesību normas. Administratīvais akts ir tiesību normu piemērošanas akts, ar kuru tiek piemērotas ārējā normatīvajā aktā ietvertās tiesību normas. Juridiskajā literatūrā norādīts, ka būtiskā pazīme, kas atšķir administratīvu aktu no normatīva akta, ir tas, ka administratīvais akts individualizē tiesību normā noteiktās abstraktās sekas konkrētām personām un konkrētam gadījumam (sk.: Briede J., Danovskis E., Kovaļevska A. Administratīvās tiesības. Mācību grāmata. Rīga: Tiesu namu aģentūra, 2016, 98. lpp.). Proti, vispārīgais administratīvais akts iedzīvina normatīvo aktu vai tiesību normu konkrētos apstākļos. 15.3. Ar apstrīdēto rīkojumu apturētā domes lēmuma 1.3. apakšpunkts noteic: "Ievērojot uztura normas, nodrošinot sabalansētu, veselīgu un kvalitatīvu uzturu, dienas ēdināšanas izmaksas speciālajās pirmsskolas izglītības iestādēs, ar ietvertu uzcenojumu 50 % apmērā (vecāku maksa) - 2.13 eiro vienam audzēknim, diennakts grupā - 2.36 eiro vienam audzēknim." Savukārt domes lēmuma 7. punkts paredz: "Lēmuma 1.3. apakšpunkts attiecībā uz speciālajām pirmsskolas izglītības iestādēm stājas spēkā 2017. gada 1. februārī." No minētā izriet, ka apturētie domes lēmuma punkti no 2017. gada 1. februāra noteic vecāku pienākumu maksāt par bērnu ēdināšanu speciālajās pirmsskolas izglītības iestādēs. Tātad tiem ir ārēja iedarbība, tie attiecas uz nenoteiktu personu loku - visiem vecākiem, kuru bērni mācās vai mācīsies speciālajā pirmsskolas izglītības iestādē, - un tie ir attiecināmi uz vairākiem tāda veida gadījumiem. Tādējādi apturētie domes lēmuma punkti ir vispārsaistošas (ārējas) tiesību normas.