18. Article

Secinot, ka norma rada atšķirīgu attieksmi, Satversmes tiesai ir jāizvērtē, vai atšķirīgā attieksme ir noteikta ar normatīvajos aktos paredzētā kārtībā pieņemtu tiesību normu (sal. Ar Satversmes tiesas 2016. gada 2. marta sprieduma lietā Nr. 2015-11-03 20. punktu). Saskaņā ar Satversmes 64. pantu likumdošanas tiesības pieder Saeimai, kā arī tautai Satversmē paredzētajā kārtībā un apjomā. Izpildu varai - Ministru kabinetam - ir tiesības izdot tiesību normas tikai likumā noteiktos gadījumos, likuma ietvaros, un tās nedrīkst būt pretrunā ar Satversmi un citiem likumiem. Tas izriet no tiesiskuma un varas dalīšanas principiem, kas ir jebkuras demokrātiskas tiesiskas valsts eksistences pamats [sk. Satversmes tiesas 1998. gada 10. jūnija sprieduma lietā Nr. 04-03(98) secinājumu daļu]. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka atbilstoši Satversmei Ministru kabineta kompetencē ietilpstošā izpildvaras funkcija ietver ārējo normatīvo aktu izdošanu tikai gadījumā, kad likumdevējs izpildvaras institūciju speciāli tam ir pilnvarojis. Šādu normatīvo aktu izdošana ir pārvaldes darbība, nevis likumdošanas tiesības (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03 14. punktu). Ministru kabineta noteikumi tiek izdoti, lai palīdzētu īstenot likumus. Līdz ar to Ministru kabineta noteikumu saturu galvenokārt veido procesuālas normas, kas darbojas kā likumā noteikto tiesību iedzīvināšanas instruments (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03 16. punktu). Ministru kabinets ārējo normatīvo aktu var izdot, ja likumdevējs likumā noteicis ne vien speciālu pilnvarojumu šāda akta izdošanai, bet arī noregulējamos jautājumus. Nosacījums, ka likumā jābūt gan tieši ietvertam deleģējumam izdot noteikumus, gan norādītiem šo noteikumu galvenajiem virzieniem, izriet no prasības, lai likumdevējs pats izšķirtu svarīgākos sabiedrības dzīves jautājumus. Savukārt pārējie, mazāk svarīgie jautājumi likumdevējam ir vismaz jāapsver. Par šādu apsvērumu izdarīšanu liecina pilnvarojums kādu jautājumu detalizētāk noregulēt Ministru kabineta noteikumos (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2005. gada 24. novembra sprieduma lietā Nr. 2005-03-0306 10. punktu). Līdz ar to Ministru kabinets drīkst izdot tikai tādas normas, kas sasniedz likumdevēja noteikto mērķi. 18.1. Izskatāmajā lietā likumdevējs Ministru kabinetam uzdevis izstrādāt transporta pabalsta piešķiršanas kārtību. Noteikumi Nr. 805 izdoti saskaņā ar Invaliditātes likuma 4. panta otro daļu un 5. panta otro daļu. Invaliditātes likuma 4. panta otrā daļa paredz, ka prognozējamas invaliditātes noteikšanas kritērijus, termiņus un kārtību noteic Ministru kabinets. Savukārt Invaliditātes likuma 5. panta otrā daļa noteic, ka Ministru kabinets paredz invaliditātes un darbspēju zaudējuma noteikšanas kritērijus, termiņus un kārtību. Tādējādi Invaliditātes likuma ietvaros likumdevējs ir pilnvarojis Ministru kabinetu noregulēt virkni ar invaliditātes statusu saistītu jautājumu. Valsts sociālo pabalstu likuma projekta anotācijā ietverta norāde, ka šā likumprojekta pieņemšanas gadījumā 2003. gada laikā Ministru kabinetam būs jānoregulē virkne jautājumu. Likumdevējs ir pilnvarojis Ministru kabinetu noteikt transporta pabalsta personām ar invaliditāti, kurām ir apgrūtināta pārvietošanās, apmēru, kārtību, kādā tas piešķirams un izmaksājams, kā arī tā pieprasīšanai nepieciešamos dokumentus (sk. Valsts sociālo pabalstu likuma 15. panta pirmo daļu un 17. panta pirmo un otro daļu). Satversmes tiesa jau atzinusi, ka apstrīdētā likuma norma paredz transporta pabalsta piešķiršanu ikvienai personai ar invaliditāti, kurai ir apgrūtināta pārvietošanās (sk. šā sprieduma 14.3. punktu). Tādējādi Ministru kabinetam, izpildot likumdevēja gribu attiecībā uz transporta pabalsta apmēra un piešķiršanas kārtības noteikšanu, bija jāievēro likumdevēja noteiktais mērķis nodrošināt visām personām ar invaliditāti, kurām ir apgrūtināta pārvietošanās, vienlīdzīgu iespēju īstenot tiesības uz šo pabalstu. 18.2. Satversmes tiesai jānoskaidro, vai Noteikumu Nr. 805 9. pielikums ir izdots, ievērojot likumdevēja noteikto pilnvarojuma mērķi. Satversmes tiesa ir norādījusi, ka ar pilnvarojuma mērķi saprot to, ko likumdevējs vēlējies panākt, piešķirot Ministru kabinetam tiesības noregulēt kādu jautājumu (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03 19. punktu). Tātad ar to izpildvarai jāsaprot ne tikai viena konkrēta, lakoniska tiesību norma, bet gan likuma būtība un mērķis. Turklāt, lai pilnībā izprastu likuma būtību un mērķi, ne vienmēr ir iespējams vadīties tikai no viena likuma, bet jāņem vērā attiecīgās jomas un dažkārt arī ar to saistīto jomu regulējums kopumā. Likumdevēja dotais pilnvarojums nozīmē arī to, ka izpildvarai, šo pilnvarojumu īstenojot, jārīkojas tiesību sistēmas ietvaros (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2015. gada 14. oktobra sprieduma lietā Nr. 2015-05-03 13.3. punktu). Valsts sociālo pabalstu likumā ietvertais pilnvarojums izdot noteikumus par pabalstu transporta izdevumu kompensēšanai personām ar invaliditāti, kurām ir apgrūtināta pārvietošanās, nosakot šā pabalsta apmēru, pabalsta pieprasīšanai nepieciešamos dokumentus un kārtību, kādā tas piešķirams un izmaksājams, tika īstenots 2005. gadā. Proti, laikā no 2005. gada 30. jūlija līdz 2010. gada 1. janvārim bija spēkā Ministru kabineta 2005. gada 26. jūlija noteikumi Nr. 563 "Noteikumi par pabalsta apmēru transporta izdevumu kompensēšanai invalīdiem, kuriem ir apgrūtināta pārvietošanās, tā pārskatīšanas kārtību un pabalsta piešķiršanas un izmaksas kārtību" (turpmāk - Noteikumi Nr. 563) un vēlāk tie aizstāti ar tāda paša nosaukuma Ministru kabineta 2009. gada 22. decembra noteikumiem Nr. 1606 (turpmāk - Noteikumi Nr. 1606), kas ir spēkā kopš 2010. gada 1. janvāra. Šie Ministru kabineta noteikumi izdoti saskaņā ar Valsts sociālo pabalstu likuma 15. panta pirmo daļu, kas noteic, ka pabalstus par bērnu Ministru kabineta noteiktajā kārtībā piešķir vienam no bērna vecākiem, un 17. panta pirmo un otro daļu, kas attiecīgi noteic, ka valsts sociālo pabalstu piešķiršanu un izmaksu saskaņā ar gadskārtējā valsts budžeta likumā paredzētajām apropriācijām nodrošina Valsts sociālās apdrošināšanas aģentūra Ministru kabineta noteiktajā kārtībā, kā arī to, ka, lai saņemtu valsts sociālo pabalstu, tā pieprasītājs personiski vai ar pilnvarotas personas starpniecību iesniedz Valsts sociālās apdrošināšanas aģentūrai rakstveida pieprasījumu un Ministru kabineta noteiktos dokumentus. Gan iepriekš spēkā bijušie Noteikumi Nr. 563 (sk. to 4.4. punktu), gan Noteikumi Nr. 1606 (sk. to 5. punktu) paredz, ka Atzinums ir viens no transporta pabalsta saņemšanas priekšnosacījumiem un vienlaikus arī viens no Valsts sociālās apdrošināšanas aģentūrai iesniedzamiem dokumentiem. Ministru kabinets noteicis, ka tiesiskais pamats Atzinuma sniegšanai ir virkne veselības traucējumu, kas ietverti Noteikumu Nr. 805 9. pielikumā. Ministru kabinets ir atzinis, ka Noteikumu Nr. 805 9. pielikums veidots ar mērķi atvieglot pārvietošanās grūtības personām ar invaliditāti, kurām ir fiziska rakstura veselības traucējumi. Šā pielikuma normu piemērošanas prakse un saturs, uz kuru norādījis arī pats to izdevējs, apliecina, ka šis pielikums ietver tikai fiziska rakstura veselības traucējumu uzskaitījumu. Līdz ar to lietā nav strīda par to, ka Noteikumu Nr. 805 9. pielikums neaptver garīga rakstura veselības traucējumus. Tādējādi Ministru kabinets Noteikumu Nr. 805 9. pielikumā ir noteicis tādu uz transporta pabalstu tiesīgo personu ar invaliditāti loku, kurš atšķiras no likumā paredzētā. 18.3. Ministru kabinets kā argumentu šādai rīcībai min apsvērumu, ka regulējums par transporta pabalstu personām ar invaliditāti, kurām ir apgrūtināta pārvietošanās, turpinot pieeju, kas pastāvējusi PSRS tiesību sistēmā. Proti, šāds pabalsts bijis paredzēts galvenokārt kara invalīdiem, kas karojuši PSRS bruņoto spēku sastāvā, kā arī darba un partijas veterāniem (sk. lietas materiālu 36. lpp.). PSRS tiesību sistēmā transporta pabalsts neesot bijis paredzēts tam, lai atvieglotu pārvietošanās grūtības personām ar invaliditāti, kurām ir garīga rakstura veselības traucējumi. Ministru kabinets uzsvēris, ka Noteikumu Nr. 805 9. pielikumā ietverti arī tādi veselības traucējumi, kas, lai arī nav tieši stājas un kustību traucējumi, tomēr neļauj personai būt "pietiekami mobilai", piemēram, sirds mazspēja 4. pakāpē ar sacītu un anasarku (sk. Noteikumu Nr. 805 9. pielikuma 16. punktu), kā arī pielikumā tieši neminētas citas slimības, kuras rada izteiktus fiziska rakstura traucējumus. Noteicošais apsvērums esot fiziska rakstura pārvietošanās grūtības (sk. lietas materiālu 35.-39. lpp.). Pēc Ministru kabineta ieskata, attiecībā uz personām ar garīga rakstura veselības traucējumiem jautājums pēc būtības esot nevis par pārvietošanās grūtību atvieglošanu, bet gan par pārvietošanās ātruma un ērtību nodrošināšanu (sk. lietas materiālu 72. lpp.). Labklājības ministrija, pievienojoties Ministru kabineta viedoklim, papildus pauž arī tādu argumentu, ka pārvietošanās grūtības personām ar garīga rakstura veselības traucējumiem būtu grūti objektīvi izvērtēt, jo šie traucējumi izpaužoties epizodiski, savukārt to personu ar invaliditāti pārvietošanās grūtības, kurām ir fiziska rakstura veselības traucējumi, esot objektīvi konstatējamas un pastāvīgas, proti, esot uzskatāms, ka visām personām ar invaliditāti, kurām ir Noteikumu Nr. 805 9. pielikumā ietvertās slimības, objektīvi ir arī pastāvīga rakstura pārvietošanās grūtības. Komisijai būtu sarežģīti izvērtēt pārvietošanās grūtības, kādas ir personai ar garīga rakstura veselības traucējumiem, jo nāktos uzticēties konkrētās personas aprūpētāju un ģimenes ārsta subjektīvajiem novērojumiem. Komisija spēkā esošā regulējuma ietvaros veicot tikai tai iesniegto dokumentu, nevis pašas personas pārbaudi. Pieteikuma iesniedzēja un lietā pieaicinātās personas tiesībsargs, Ņ. Bezborodovs, Biedrība ZELDA un S. Olsena nepiekrīt Ministru kabineta viedoklim un uzskata par nepamatotu pieņēmumu, ka personām ar garīga rakstura veselības traucējumiem nav pastāvīga rakstura pārvietošanās grūtību. Garīga rakstura veselības traucējumi, piemēram, smagi autiska spektra traucējumi, varot būt pastāvīgi un ilgstoši. Tādējādi personām ar garīga rakstura veselības traucējumiem pārvietošanās grūtības esot ne mazākas kā personām ar fiziska rakstura veselības traucējumiem. Ņ. Bezborodovs ir atzinis, ka personas veselības stāvoklis var mainīties, tāpēc tas būtu regulāri jāvērtē un jāizlemj, vai pārvietošanās grūtības joprojām ir aktuālas. Satversmes tiesa jau ir atzinusi, ka PSRS normatīvais regulējums ievērojami atšķiras no starptautiskajās tiesībās nostiprinātajiem personu ar invaliditāti tiesību aizsardzības principiem un demokrātiskas tiesiskas valsts, proti, Latvijas, vispārējiem tiesību principiem (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2017. gada 15. jūnija sprieduma lietā Nr. 2016-11-01 21.3. punktu). Izskatāmās lietas apstākļos pieņemtie kritēriji personu ar invaliditāti sociālo tiesību īstenošanai vienai personu grupai - personām ar garīga rakstura veselības traucējumiem - liedz tiesības, kas otrai salīdzināmos apstākļos esošu personu grupai - personām ar fiziska rakstura veselības traucējumiem - ir nodrošinātas. Satversmes tiesa uzsver, ka arī apsvērums par to, cik sarežģīti ir izvērtēt personu ar garīga rakstura veselības traucējumiem pārvietošanās grūtības, pats par sevi neattaisno nevienlīdzīgas attieksmes noteikšanu. Ministru kabinets, nosakot kritērijus Atzinuma sniegšanai, ar tiem pēc būtības sašaurina to personu loku, kurām ir tiesības uz transporta pabalstu. No lietā esošajiem materiāliem nav konstatējams, ka Saeima būtu apsvērusi jautājumu par to, vai Ministru kabinets varētu noteikt tādus kritērijus transporta pabalsta saņemšanai, kuri sašaurina uz šo pabalstu tiesīgo personu loku. Satversmes tiesa norāda, ka Ministru kabinetam, īstenojot likumdevēja gribu, bija jāizstrādā tāda kārtība personas ar invaliditāti pārvietošanās grūtību izvērtēšanai un attiecīgi arī Atzinuma izsniegšanai, lai transporta pabalsts būtu pieejams ikvienai personai ar invaliditāti, kurai tas ir objektīvi nepieciešams. Tādējādi Noteikumu Nr. 805 9. pielikums, ciktāl tas neparedz transporta pabalstu personai ar invaliditāti, kurai ir garīga rakstura veselības traucējumi un līdz ar to arī pārvietošanās grūtības, neatbilst likumdevēja noteiktajam mērķim. Tādējādi atšķirīgā attieksme pret vienādos apstākļos esošām personu grupām nav noteikta ar normatīvajos aktos paredzētā kārtībā pieņemtām tiesību normām. Turklāt Satversmes tiesa uzsver, ka likumdevējam ar parlamentārās kontroles starpniecību vai citiem tā rīcībā esošajiem tiesiskajiem līdzekļiem ir jāgādā, lai pilnvarojums tiktu izpildīts atbilstoši Satversmei (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 11. janvāra sprieduma lietā Nr. 2010-40-03 10.3. punktu). Izskatāmās lietas apstākļos, kad ilgstoši līdzās likumdevēja pieņemtajai tiesību normai par transporta pabalsta pieejamību ikvienai personai ar invaliditāti, kurai ir pārvietošanās grūtības, pastāvējušas Ministru kabineta pieņemtas normas, kas ir pretrunā ar likumdevēja noteikto mērķi, likumdevējam pašam bija pienākums gādāt par to, lai šī juridiskā pretruna tiktu konstatēta un nekavējoties novērsta. Tomēr no lietas materiāliem nav secināms, ka likumdevējs būtu šo pretrunu konstatējis un centies novērst. Apstrīdētās Noteikumu Nr. 805 normas, ciktāl tās neparedz transporta pabalstu personai ar invaliditāti, kuras pārvietošanās grūtības ir saistītas ar garīga rakstura veselības traucējumiem, neatbilst Satversmes 91. pantam kopsakarā ar Satversmes 109. pantu.