18. Article

Satversmes tiesa ir atzinusi, ka Saeima, īstenojot likumdošanas tiesības, bauda rīcības brīvību tiktāl, ciktāl netiek pārkāpti vispārējie tiesību principi un citas Satversmes normas (sk. Satversmes tiesas 2017. gada 19. oktobra sprieduma lietā Nr. 2016-14-01 25. punktu). Likumdošanas procesam ne vien jāatbilst normatīvajos aktos noteiktajām formālajām prasībām, bet arī jāveicina personu uzticēšanās valstij un tiesībām (sk. Satversmes tiesas 2018. gada 12. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2017-17-01 21.3. punktu). 18.1. Viens no vispārējiem tiesību principiem, kas atvasināts no demokrātiskas tiesiskas valsts pamatnormas, ir tiesiskas valsts princips. Tas prasa tādas tiesību sistēmas pastāvēšanu, kurā pēc iespējas pilnīgāk tiktu novērsts tiesiskais regulējums, kas neatbilst Satversmei vai citām augstāka juridiska spēka tiesību normām (sal.: Satversmes tiesas 2014. gada 28. novembra sprieduma lietā Nr. 2014-09-01 23. punkts). No tiesiskas valsts principa demokrātiskā tiesiskā valstī izriet noteiktas prasības arī attiecībā uz likumdošanas procesu (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2012. gada 3. februāra sprieduma lietā Nr. 2011-11-01 11.2. punktu). No Satversmes tiesas judikatūras izriet, ka likumdošanas procesā jāievēro vispārējie tiesību principi, Satversmē un Saeimas kārtības rullī reglamentētie procesuālie priekšnoteikumi un prasības, arī attiecībā uz to likumprojektu pieņemšanas gaitu, kuri ir saistīti ar valsts budžetu. Likumdevējam jāizvērtē likumprojektā paredzēto tiesību normu atbilstība augstāka juridiska spēka tiesību normām, tostarp Satversmei, starptautiskajām un Eiropas Savienības tiesību normām, un jāsaskaņo likumprojektā paredzētās tiesību normas un tiesību sistēmā jau pastāvošās tiesību normas atbilstoši racionāla likumdevēja principam (sal.: Satversmes tiesas 2012. gada 3. februāra sprieduma lietā Nr. 2011-11-01 11.2. un 12. punkts; 2017. gada 8. marta sprieduma lietā Nr. 2016-07-01 25.2. punkts). Tāpat Satversmes tiesa secinājusi, ka likumdevējam tiesību normas pieņemšanas gaitā ir jāizvērtē argumenti par šīs normas iespējamo neatbilstību Satversmes tiesas judikatūrai attiecīgajā jautājumā (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2018. gada 12. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2017-17-01 22.3. punktu). Vispārīgi likumdevējs izskata likumprojektu atklāti Saeimas un Saeimas komisiju sēdēs, ietverot apspriešanas iespēju un nodrošinot, ka deputāti varētu izmantot savas runas un balsošanas tiesības. Tāpat paredzētais tiesiskais regulējums, kur tas nepieciešams, ir pienācīgi jāpamato ar izskaidrojošiem pētījumiem. Tieši priekšlikumu apspriešana nodrošina iespēju izvērtēt, vai pastāv paredzētā tiesiskā regulējuma alternatīvas (sk. Satversmes tiesas 2017. gada 19. oktobra sprieduma lietā Nr. 2016-14-01 25.2. punktu). Saskaņā ar Satversmes ievadu valsts darbībai, citstarp likumdošanas procesam, jābūt vērstai uz ilgtspējīgu attīstību. Proti, likumdošanas procesam ir jābūt vērstam uz ilgtspējīga tiesiskā regulējuma izstrādi. Tādējādi tiesību normu jaunradē likumdevējam, īpaši gadījumos, kad tiek ierobežotas pamattiesības, jābalstās, kur nepieciešams, plānotā tiesiskā regulējuma sociālās ietekmes izvērtējuma pētījumā un jāapsver šā tiesiskā regulējuma ieviešanai un izpildei nepieciešamie pasākumi (sal.: Levits E. Laba likumdošana un parlamenta zinātniskais dienests. Grām.: Levits E. Valstsgriba. Idejas un domas Latvijai 1985-2018. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2019, 737. lpp.). Turklāt likumdevējam jāapsver nozaru speciālistu izteiktās riska prognozes un jāveic savlaicīgi riska novērtēšanas pasākumi (sal.: Satversmes tiesas 2010. gada 22. jūnija sprieduma lietā Nr. 2009-111-01 29.3. punkts). Demokrātiskā tiesiskā valstī likumdevējam ir arī pienākums savlaicīgi un pienācīgi informēt un pēc iespējas - tieši vai pastarpināti - likumdošanas procesā iesaistīt sabiedrību un konsultēties ar ieinteresētajām personām [sal.: Satversmes tiesas 2009. gada 26. novembra sprieduma lietā Nr. 2009-08-01 17.2. punkts un 2009. gada 21. decembra sprieduma lietā Nr. 2009-43-01 26. punkts; sal. arī: Voermans W. J. Legislation and Regulation. In: Karpen U., Xanthaki H. (Eds.) Legislation in Europe: A Comprehensive Guide for Scholars and Practitioners. Oxford: Hart, 2017, p. 24; Eiropas Padomes komisijas "Demokrātija caur tiesībām" (Venēcijas komisija) 2016. gada 18. marta pētījums Nr. 711/2013 "Tiesiskuma kontrolsaraksts". Pieejams: www.venice.coe.int]. Minētās prasības veido no tiesiskas valsts principa atvasinātā labas likumdošanas principa saturu. Tās ir galvenie, bet ne vienīgie labas likumdošanas principa konkretizācijas elementi, kas citstarp dod iespēju saprast, kāpēc likumdevējs noteicis konkrētu pamattiesību ierobežojumu un kādu apsvērumu dēļ šāds ierobežojums demokrātiskā tiesiskā valstī ir pieļaujams. Šīs prasības ir jāievēro, nosakot jebkuru pamattiesību ierobežojumu. Satversmes tiesa jau iepriekš ir norādījusi, ka Latvijas sabiedrībā demokrātija vēl nebūt netiek uzskatīta par pašsaprotamu (sk. Satversmes tiesas 2018. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2017-25-01 23. punktu). Demokrātiskas tiesiskas valsts varas atzariem, tostarp likumdevējam, ir jātiecas uz to, lai personu uzticēšanās valstij un tiesībām, kā arī demokrātiska procesa izpratne arvien pieaugtu. Labas likumdošanas principa ievērošana sekmē šā mērķa sasniegšanu. 18.2. Apstrīdētās normas ir ietvertas likumā "Grozījumi Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likumā", kuru Saeima pieņēma 2017. gada 23. novembrī. Šā likuma projekts savukārt bija ietverts likuma "Par valsts budžetu 2018. gadam" projektu pavadošo likumprojektu paketē, atzīts par steidzamu un pieņemts divos lasījumos. Saeimas kārtības rullī noteiktā kārtība, kādā izskata gadskārtējā valsts budžeta likuma projektu un likumprojektus, kuri nosaka vai groza valsts budžetu, atšķiras no citu likumprojektu izskatīšanas kārtības. Saeimas kārtības ruļļa 87.1 pants paredz, ka budžeta likumprojektu paketi veido gadskārtējā valsts budžeta likuma projekts un likumprojekti, kuri nosaka vai groza valsts budžetu, jeb ar budžetu saistīti likumprojekti. Likumdevējam ir tiesības un arī pienākums valsts budžeta likumā un to pavadošo likumu paketē iekļaut vienīgi tādus jautājumus, kas, pirmkārt, attiecas uz konkrēto saimniecisko gadu un, otrkārt, ir cieši saistīti ar valsts finanšu līdzekļu izlietojumu (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 19. decembra sprieduma lietā Nr. 2011-03-01 18. punktu). Ņemot vērā īpašo budžeta likumprojektu paketes izskatīšanai noteikto kārtību, Saeimai jāizvērtē arī tas, vai visi budžeta likumprojektu paketē ietvertie likumprojekti vai priekšlikumi par šiem likumprojektiem atbilst Saeimas kārtības ruļļa 87.1 pantā norādītajiem kritērijiem. Ja kāds likumprojekts vai priekšlikums šiem kritērijiem neatbilst, Saeimai tas jāizslēdz no budžeta likumprojektu paketes (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2017. gada 19. oktobra sprieduma lietā Nr. 2016-14-01 25.1. punktu). Apstrīdētās normas likumprojektā Nr. 1056/Lp12 "Grozījumi Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likumā" sākotnēji nebija ietvertas. 12. Saeimas deputāts Ints Dālderis priekšlikumu, kas paredzēja minēto likumprojektu papildināt ar apstrīdētajām normām, iesniedza uz 2. lasījumu. Priekšlikums pamatots ar atsauci uz 12. Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijas atzinumu, kurš "nosaka, ka atklātības veicināšana risināma šajā likumā" (sk. 12. Saeimas deputāta Inta Dāldera 2017. gada 30. oktobra vēstuli "Par priekšlikumiem likumprojektam Grozījumi Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likumā". Pieejams: titania.saeima.lv). 12. Saeimas Budžeta un finanšu (nodokļu) komisija nolēma šo priekšlikumu neatbalstīt kā neattiecināmu uz valsts budžetu (sk. priekšlikumu tabulu likumprojekta Nr. 1056/Lp12 "Grozījumi Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu atlīdzības likumā" 2. lasījumam. Pieejams: titania.saeima.lv; lietas materiālu 1. sēj. 118. lp.). Satversmes tiesa atzinusi, ka Saeimas kārtības rullis ievērojamu likumprojekta sagatavošanas darba daļu uztic Saeimas komisijām un tieši atbildīgā komisija nodrošina to, ka likumprojekts izskatīšanai Saeimas sēdē tiek sagatavots pilnvērtīgi (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 19. decembra sprieduma lietā Nr. 2011-03-01 18. punktu). 12. Saeimas 2017. gada 22. novembra sēdē ziņojot par apstrīdētajām normām, Budžeta un finanšu (nodokļu) komisijas vārdā deputāts Edgars Putra norādīja, ka priekšlikums par Atlīdzības likuma papildināšanu ar apstrīdētajām normām komisijā nav atbalstīts. Tomēr pēc debašu slēgšanas deputāts E. Putra attiecībā uz minēto priekšlikumu norādīja, ka tas ir "politiska izšķiršanās", un aicināja "izteikt savu attieksmi, balsojot par šo priekšlikumu" (sk. 12. Saeimas 2017. gada 22. novembra sēdes stenogrammu. Pieejams: titania.saeima.lv). Atbilstoši Likuma par budžetu un finanšu vadību 1. panta pirmajai daļai budžets ir līdzeklis valsts politikas realizācijai ar finansiālām metodēm. Savukārt atbilstoši minētā panta otrajai daļai budžeta mērķis ir noteikt un pamatot, kādi līdzekļi nepieciešami valdībai, citām valsts institūcijām un pašvaldībām to valsts pienākumu izpildei, kuru finansēšana noteikta ar likumdošanas aktiem, nodrošinot, lai tajā laikposmā, kuram šie līdzekļi paredzēti, izdevumus segtu atbilstoši ieņēmumi. Budžetu izstrādājot, jāņem vērā nepieciešamība nodrošināt vispārējo ekonomisko līdzsvaru. Apstrīdētās normas plašākā nozīmē regulē ar valsts un pašvaldību institūciju budžeta līdzekļu izlietojumu saistītās informācijas atklātību. Ne apstrīdēto normu izstrādes materiāli, ne apstrīdēto normu teksts nedod pamatu secinājumam, ka apstrīdētās normas regulētu valsts politikas realizāciju ar finansiālām metodēm vai pamatotu finanšu līdzekļu nepieciešamību konkrētu valsts pienākumu izpildei konkrētā saimnieciskajā gadā. Turklāt 12. Saeimas 2017. gada 22. novembra sēdē debatēs par apstrīdētajām normām deputāts Ints Dālderis attiecībā uz paša iesniegto priekšlikumu norādīja, ka "šeit nav fiskālās ietekmes, šeit nav palielināta administratīvā sloga" (sk.