18. Article

Satversmes tiesa ir secinājusi, ka demokrātiskas tiesiskas valsts pamatnorma un Satversmes 101. pants ietver pašvaldību principu un rada tiesisku pamatu pašvaldību institucionālai pastāvēšanai un funkcionālai darbībai. Pašvaldība institucionālajā aspektā ir īpaša valsts pārvaldes jeb publisko lietu pārvaldīšanas forma - pašpārvalde -, kuras augstākais orgāns - dome - ir demokrātiski tieši leģitimēta, proti, pašvaldības iedzīvotāju ievēlēta. Savukārt funkcionālajā aspektā valsts pārvalde atbilstoši demokrātijas principam un pašvaldības principam ir organizējama subsidiāri, proti, nozīmīgu vietēja rakstura vajadzību un interešu pārvaldīšana nododama pēc iespējas tuvāk pašiem iedzīvotājiem viņu organizētai pašvaldībai. Valstij un pašvaldībai piekritīgo pārvaldes funkciju nošķiršana ir atkarīga no likumdevēja apsvērumiem par iespējami efektīvāko valsts pārvaldi un pārvaldāmo interešu izlemšanu pēc iespējas tuvāk iedzīvotājiem. Pašvaldības atrodas Ministru kabineta padotībā un kompetences jomā un kā pastarpinātās pārvaldes iestādes organizatoriski ietilpst vienotajā valsts pārvaldes sistēmā (sk. Satversmes tiesas 2018. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2017-32-05 11. un 12. punktu un 2018. gada 15. novembra sprieduma lietā Nr. 2018-07-05 15.1. punktu). Likumdevējs atsevišķu jautājumu izlemšanu var nodot arī pašvaldību kompetencē, tomēr pašvaldības domei nav likumdevēja rīcības brīvības. No likumības un varas dalīšanas principiem izriet, ka pašvaldībai ir tiesības izdot saistošos noteikumus tikai likumā noteiktos gadījumos, likuma ietvaros, un tie nedrīkst būt pretrunā ar Satversmes normām, kā arī citām augstāka juridiska spēka tiesību normām (sk. Satversmes tiesas 2016. gada 12. februāra sprieduma lietā Nr. 2015-13-03 14.1. un 14.3. punktu). Saistošie noteikumi ir pašvaldības domes izpildu varas instruments, ar kura palīdzību dome var organizēt savu autonomo funkciju izpildi un noregulēt citus jautājumus, ja likums vai Ministru kabineta noteikumi ir pašvaldību tam pilnvarojuši (sk. Satversmes tiesas 2018. gada 15. novembra sprieduma lietā Nr. 2018-07-05 15.2. punktu). Satversmes tiesa ir arī atzinusi, ka, noskaidrojot likumdevēja piešķirtā pilnvarojuma apjomu, jāņem vērā konkrētās nozares specifika. Ar likumdevēja pilnvarojumu nav jāsaprot tikai viena konkrēta, lakoniska tiesību norma, bet tiesiskā regulējuma būtība un mērķi (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 11. janvāra sprieduma lietā Nr. 2010-40-03 10.4. punktu). Tādējādi pilnvarojums Rīgas domei izdot apstrīdēto normu izvērtējams, ņemot vērā konkrētās nozares specifiku, un tas var izrietēt ne tikai no vienas konkrētas likuma normas. 18.1. Vispārīgi pilnvarojums pašvaldībām izstrādāt un apstiprināt teritorijas plānojumu un noteikt zemes izmantošanas un apbūves kārtību ir noteikts likuma "Par pašvaldībām" 15. panta pirmās daļas 13. punktā un 43. panta pirmās daļas 1. punktā, kā arī teritorijas plānošanu regulējošos normatīvajos aktos, kas attiecīgajā laikā bijuši spēkā. Saskaņā ar Vēsturiskā centra plānojuma izstrādes un apstiprināšanas laikā spēkā bijušā Teritorijas plānošanas likuma 1. pantu un 5. panta 4. punktu pašvaldības teritorijas plānojums ir ilgtermiņa teritorijas plānošanas dokuments, kurš izstrādāts un stājies spēkā normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā un kurā noteiktas pašvaldības teritorijas attīstības iespējas, virzieni un aprobežojumi, kā arī pašvaldības teritorijas pašreizējā un plānotā (atļautā) izmantošana. Teritorijas plānojuma izstrādē jāņem vērā tādi teritorijas plānošanas principi kā ilgtspējības princips, interešu saskaņotības princips, daudzveidības princips, konkurences princips, kā arī nepārtrauktības un pēctecības princips (sk. Teritorijas plānošanas likuma 3. pantu). Likums noteica arī pašvaldību un citu institūciju kompetenci teritorijas plānošanas jomā. Satversmes tiesa ir secinājusi, ka Satversmes 105. pants, kā arī normatīvie akti teritorijas plānošanas jomā piešķir pašvaldībai rīcības brīvību noteikt tās teritorijas plānojumā darbību prioritātes, attīstības virzienus un sasniedzamos mērķus, kuru labad nepieciešams paredzēt īpašuma tiesību izmantošanas priekšnoteikumus. Tomēr šī piešķirtā rīcības brīvība nav neierobežota. Par vadlīnijām rīcības brīvības pareizai, adekvātai izmantošanai teritorijas plānošanas jomā jākalpo gan vispārējiem tiesību principiem un valsts pārvaldes principiem, gan teritorijas plānošanas principiem (sal. sk. Satversmes tiesas 2004. gada 9. marta sprieduma lietā Nr. 2003-16-05 5. punktu un 2013. gada 5. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2012-20-03 12. punktu). Tādējādi likumdevēja piešķirtā pilnvarojuma ietvaros pašvaldībai ir noteikta rīcības brīvība teritorijas plānošanas jomā, tostarp tiesības paredzēt tās teritorijas plānojumā īpašuma tiesību aprobežojumus. 18.2. Izskatāmajā lietā vērā ņemams tas, ka apstrīdētā norma attiecas uz Vēsturisko centru un ietverta Vēsturiskā centra plānojumā. Tādējādi, vērtējot apstrīdēto normu, ir jāņem vērā arī Vēsturiskā centra aizsardzības tiesiskais regulējums. Kopš 1995. gada 10. aprīļa Latvijā ir spēkā UNESCO Konvencija. Tās preambulā norādīts, ka kultūras un dabas mantojumam arvien vairāk draud izzušana, pie kā var novest arī sociālās un ekonomiskās dzīves attīstība. Tāpēc starptautiskajai sabiedrībai kopīgi jāpiedalās īpašas nozīmes universālas vērtības dabas un kultūras mantojuma aizsardzībā. Saskaņā ar konvencijas 1. pantu kultūras mantojums ir atsevišķi pieminekļi, ansambļi vai ievērojamas vietas: cilvēka radītas vai cilvēka un dabas kopīgi radītas, kā arī teritorijas, kas ietver arheoloģiski ievērojamas vietas, kam ir īpašas nozīmes universāla vērtība no vēstures, estētikas, etnoloģijas vai antropoloģijas viedokļa. Savukārt konvencijas 4. pants noteic, ka pienākums nodrošināt kultūras un dabas mantojuma identifikāciju, aizsardzību, konservāciju, popularizāciju un nodošanu nākamajām paaudzēm vispirmām kārtām gulstas uz valsti. Valstij jādara viss, kas ir tās spēkos, gan maksimāli izmantojot esošos resursus, gan arī nepieciešamības gadījumā izmantojot starptautisko palīdzību un sadarbību. Par valsts nozīmes kultūras pieminekli Vēsturiskais centrs atzīts jau 1983. gadā. 1997. gada 4. decembrī UNESCO Pasaules mantojuma komiteja pieņēma lēmumu un 6. decembrī iekļāva Vēsturisko centru Pasaules mantojuma sarakstā. Rīgas vēsturiskais centrs - UNESCO pasaules kultūras un dabas mantojuma objekts Nr. 852 - ir arī daļa no valsts nozīmes kultūras pieminekļa, proti, pilsētbūvniecības pieminekļa Nr. 7442 "Rīgas pilsētas vēsturiskais centrs", kurš tika iekļauts Valsts aizsargājamo kultūras pieminekļu sarakstā ar Kultūras ministrijas 1998. gada 29. oktobra rīkojumu Nr. 128. Vēsturiskā centra aizsardzības likums tika pieņemts 2003. gada 29. maijā, un saskaņā ar tā 2. pantu šā likuma mērķis ir nodrošināt Vēsturiskā centra un tā aizsardzības zonas saglabāšanu, aizsardzību un kvalitatīvu attīstību. Likuma 3. pants noteic, ka šā likuma uzdevums ir noteikt Vēsturiskā centra un tā aizsardzības zonas statusu, teritoriju, saglabāšanas, aizsardzības, izmantošanas, kā arī attīstības projektu īstenošanas kārtību un prasības Vēsturiskā centra plānojuma izstrādei. Savukārt Vēsturiskā centra aizsardzības likuma 5. pants paredz, ka Vēsturiskajā centrā un tā aizsardzības zonā aizliegta jebkāda darbība, kas var izraisīt tajā esošo saglabājamo un aizsargājamo kultūrvēsturisko vērtību iznīcināšanu vai bojāšanu. Vēsturiskā centra aizsardzības likuma 9. panta pirmā daļa redakcijā, kas bija spēkā līdz 2017. gada 31. maijam, noteica Rīgas domei pienākumu izstrādāt un apstiprināt Vēsturiskā centra un tā aizsardzības zonas teritorijas plānojumu saistošo noteikumu veidā, ievērojot normatīvos aktus, kā arī Nacionālās kultūras mantojuma pārvaldes (līdz 2018. gada 12. jūnijam - Valsts kultūras pieminekļu aizsardzības inspekcija) un UNESCO Nacionālās komisijas prasības. Vēsturiskā centra plānojumā rakstveidā un grafiski parādāma Vēsturiskā centra un tā aizsardzības zonas pašreizējā un plānotā (atļautā) izmantošana, izmantošanas aprobežojumi un prasības kultūrvēsturiskās vides un vēsturisko vērtību saglabāšanai (sk. Vēsturiskā centra aizsardzības likuma 8. panta pirmo daļu). Vēsturiskais centrs un tā aizsardzības zona ir Rīgas pilsētas administratīvās teritorijas daļa, kurai Vēsturiskā centra aizsardzības likums paredz atsevišķa teritorijas plānojuma izstrādi. Rīgas teritorijas plānojumā 2006.-2018. gadam, tostarp ne teritorijas izmantošanas un apbūves noteikumos, ne grafiskajā daļā, nav detalizēti noteikta Vēsturiskā centra un tā aizsardzības zonas plānotā (atļautā) izmantošana. Rīgas domes 2005. gada 20. decembra saistošo noteikumu Nr. 34 "Rīgas teritorijas izmantošanas un apbūves noteikumi" 9. punktā noteikts, ka Vēsturiskā centra un tā aizsardzības zonas teritorijā ievēro Vēsturiskā centra aizsardzības likumu, Ministru kabineta 2004. gada 8. marta noteikumus Nr. 127 "Rīgas vēsturiskā centra saglabāšanas un aizsardzības noteikumi" un Vēsturiskā centra plānojumu. Rīgas teritorijas plānojuma 2006.-2018. gadam paskaidrojuma rakstā norādīts: ņemot vērā Vēsturiskā centra un tā aizsardzības zonas īpašo nozīmi pilsētā, šai teritorijai ir izstrādāts speciāls teritorijas plānojums, kas detalizē Rīgas teritorijas plānojumu 2006.-2018. gadam. Vēsturiskā centra plānojumam esot noteicošais spēks, realizējot jebkādu jaunu teritorijas izmantošanas vai apbūves attīstības projektu (sk.: Rīgas teritorijas plānojuma 2006.-2018. gadam paskaidrojuma raksts, 54. lp. Pieejams: http://www.rdpad.lv/rtp/speka-esosais/). Tātad Vēsturiskā centra plānojums konkretizē Vēsturiskā centra un tā aizsardzības zonas teritorijas atļauto izmantošanu un tās aprobežojumus. Vēsturiskā centra aizsardzības likuma 9. panta pirmā daļa šobrīd spēkā esošajā redakcijā paredz Rīgas domei pienākumu Vēsturiskā centra un tā aizsardzības zonas teritorijai izstrādāt lokālplānojumu. Satversmes tiesa ir secinājusi, ka lokālplānojums ir ilgtermiņa teritorijas attīstības plānošanas dokuments, kas precizē (detalizē) teritorijas plānojuma noteikumus un tiek izstrādāts noteiktas teritorijas kompleksai plānošanai vai kāda plānošanas uzdevuma risināšanai. Satversmes tiesas nolēmumos ietvertās atziņas par teritorijas plānošanu ir attiecināmas arī uz lokālplānojumiem, ciktāl tās nenonāk pretrunā ar lokālplānojuma izstrādes īpašajiem noteikumiem (sk. Satversmes tiesas 2014. gada 10. oktobra sprieduma lietā Nr. 2014-04-03 6. punktu). Pieaicinātā persona Saeima izsaka viedokli, ka Vēsturiskā centra aizsardzības likuma 9. panta pirmajā daļā Rīgas domei piešķirtais pilnvarojums nav interpretējams tik plaši, ka tas ļautu Rīgas domei Vēsturiskā centra plānojumā regulēt visus aspektus, kas ietekmē iedzīvotāju uzturēšanos šajā teritorijā, tostarp iedzīvotāju veselību, labklājību un citus ar tiesībām dzīvot labvēlīgā vidē saistītos aspektus (sk. lietas materiālu 3. sēj. 65. lp.). Savukārt Rīgas dome norāda, ka šāda pieeja nespētu nodrošināt to, ka vienlaikus tiek izvērtēti un savstarpēji saskaņoti dažādi ekonomiskie, kultūras, sociālie un vides aspekti, atsevišķu nozaru intereses, kā arī teritorijas attīstības prioritātes, ņemot vērā dabas, kultūrvides, cilvēku un materiālo resursu un saimnieciskās darbības daudzveidību (sk. lietas materiālu 8. sēj. 15. lp.). Satversmes tiesa secina, ka sabiedrības ilgtspējīgas attīstības nodrošināšanas nolūkos teritorijas plānojuma izstrādes ietvaros veiktā interešu saskaņošana ir komplekss, visaptverošs process un vienas noteiktas intereses nevar tikt pilnvērtīgi izvērtētas atsevišķā plānošanas dokumentā, neņemot vērā visas pārējās šajā teritorijā līdzās pastāvošās indivīdu un sabiedrības intereses. Nebūtu lietderīgi un teritorijas plānošanas principiem atbilstoši plānot vienas teritorijas daļas attīstību divreiz - Vēsturiskā centra plānojumā, ņemot vērā vienīgi kultūrvēsturisko vērtību saglabāšanas, aizsardzības un attīstības intereses, un Rīgas pilsētas kopējā teritorijas plānojumā, ņemot vērā visas pārējās intereses, kas jebkurā teritorijas plānojumā ir jāsaskaņo. Tādējādi izskatāmajā lietā normatīvie akti, kas pilnvaro pašvaldību izstrādāt un apstiprināt Vēsturiskā centra un tā aizsardzības zonas teritorijas plānojumu, proti, likums "Par pašvaldībām", normatīvie akti teritorijas plānošanas jomā un Vēsturiskā centra aizsardzības likums, veido vienotu tiesiskā regulējuma sistēmu. Šie normatīvie akti ir interpretējami kopsakarā un nav pretstatāmi cits citam. No tiem izriet pašvaldības tiesības plānot savas teritorijas attīstību un noteikt teritorijas izmantošanas aprobežojumus, ja vien tie nav pretrunā ar likumiem un Ministru kabineta noteikumiem, ja tiem ir leģitīms mērķis un tie ir samērīgi. 18.3. Apstrīdētā norma nosaka ierobežojumus azartspēļu organizētājiem, tāpēc, izvērtējot šo normu, vērā ņemams arī azartspēļu organizēšanas tiesiskais regulējums. No 1994. gada 2. jūlija līdz 2005. gada 31. decembrim bija spēkā likums "Par izlozēm un azartspēlēm", kura 20. panta pirmā daļa (sākotnējā redakcijā - 20. pants) paredzēja pašvaldības tiesības noteikt teritorijas, kurās nedrīkst atrasties azartspēļu nami. 2006. gada 1. janvārī spēkā stājās arī šobrīd spēkā esošais Azartspēļu likums, kas šādas pašvaldību tiesības expressis verbis neparedz. 2005. gada 27. oktobrī Saeimai iesniegtā likumprojekta "Azartspēļu un izložu likums" anotācijā norādīts, ka līdzšinējais regulējums radījis sabiedrībā nelabvēlīgu attieksmi pret azartspēlēm kā uzņēmējdarbības veidu, tāpēc nepieciešams izvirzīt un noteikt paaugstinātas ierobežojošas prasības šai nozarei - no vienas puses, samazinot azartspēļu izplatību un sabiedrisko pieejamību, bet, no otras puses, paaugstinot prasības attiecībā uz šīs nozares piedāvāto pakalpojumu kvalitāti un drošumu. Ar jauno likumu bija plānots līdzsvarot sabiedrības intereses - vēlmi ierobežot azartspēles, no vienas puses, un vēlmi izmantot šos pakalpojumus un organizēt azartspēles, no otras puses (sk. 2005. gada 27. oktobrī Saeimā iesniegtā likumprojekta Nr. 1419 "Azartspēļu un izložu likums" anotāciju. Pieejama: http://www.saeima.lv/saeima8/lasa?dd =LP1419_0). Saskaņā ar Azartspēļu likuma 20. panta pirmo daļu azartspēles drīkst organizēt tikai kazino, spēļu zālēs, bingo zālēs, kā arī totalizatora vai derību likmju pieņemšanas vietās. Savukārt spēļu zāle ir azartspēļu organizēšanas vieta, kas ēkas tehniskās inventarizācijas plānā atzīmēta kā konstruktīvi nodalīta atsevišķa telpa vai vairākas savstarpēji saistītas telpas, kurās ir uzstādīti un tiek ekspluatēti vismaz 20 azartspēļu automāti (sk. Azartspēļu likuma 22. panta pirmo daļu). Azartspēļu likuma VI nodaļa noteic dažāda veida azartspēļu organizēšanas ierobežojumus. Šajā nodaļā ietvertā 41. panta pirmā daļa paredz, kādos gadījumos azartspēļu organizētājam aizliegts organizēt azartspēles. Savukārt tā paša panta otrā daļa noteic, ka azartspēles nav atļauts organizēt valsts iestādēs, baznīcās un kulta celtnēs, ārstniecības, izglītības un kultūras iestādēs, veikalos, autoostās, dzelzceļa stacijās, bāros, kafejnīcās un citās sabiedriskās vietās. Azartspēļu likuma 42. pants paredz pašvaldības kompetenci azartspēļu regulēšanā. Sākotnējā redakcijā, kas bija spēkā līdz 2006. gada 3. jūlijam, šis pants paredzēja pašvaldībai tiesības izsniegt atļauju atvērt azartspēļu organizēšanas vietu vai - likumā noteiktajos gadījumos - šādu atļauju neizsniegt. Šobrīd spēkā esošajā redakcijā Azartspēļu likuma 42. panta trešā daļa nosaka: "Ja azartspēles paredzēts rīkot vietā, uz kuru nav attiecināmi šā likuma 41. panta otrajā daļā noteiktie ierobežojumi, par atļauju organizēt azartspēles katrā konkrētajā gadījumā lemj pašvaldības dome, izvērtējot to, vai azartspēļu organizēšana konkrētajā vietā nerada būtisku valsts un attiecīgās administratīvās teritorijas iedzīvotāju interešu aizskārumu. Pašvaldības atļauja nav nepieciešama kazino atvēršanai četru un piecu zvaigžņu viesnīcās." Savukārt saskaņā ar šā panta sesto daļu gadījumā, kad azartspēļu organizēšana konkrētajā vietā rada būtisku valsts un attiecīgās administratīvās teritorijas iedzīvotāju interešu aizskārumu, pašvaldības dome ir tiesīga ar motivētu lēmumu atcelt izsniegto atļauju atvērt spēļu zāli vai citu azartspēļu organizēšanas vietu un organizēt azartspēles konkrētajās telpās. 18.4. Vēsturiskā centra plānojums tika izstrādāts un tā galīgā redakcija ar Rīgas domes 2005. gada 15. novembra lēmumu Nr. 583 tika noteikta, kad bija spēkā likums "Par izlozēm un azartspēlēm", kas deva pašvaldībām tiesības noteikt teritorijas, kurās azartspēļu organizēšana aizliegta. Savukārt Vēsturiskā centra plānojums un tajā ietvertie Saistošie noteikumi Nr. 38 tika apstiprināti 2006. gada 7. februārī, bet spēkā stājās 2006. gada 18. februārī, kad jau bija spēkā Azartspēļu likums tā sākotnējā redakcijā. Teritorijas attīstības plānošanas likuma 23. panta piektā daļa paredz: ja spēkā stājas jauni ar pašvaldības teritorijas plānojumā ietveramo informāciju saistīti normatīvie akti ar augstāku juridisko spēku, pašvaldība izvērtē nepieciešamību izdarīt grozījumus tās teritorijas plānojumā. Savukārt tad, ja pašvaldība neizdara grozījumus tās teritorijas plānojumā, pretrunu gadījumā piemēro tā normatīvā akta prasības, kuram ir augstāks juridiskais spēks. Saeima, atsaucoties uz Azartspēļu likuma 42. panta trešo un sesto daļu, kā arī likumprojekta "Grozījumi Azartspēļu un izložu likumā" izstrādes materiāliem, savā viedoklī norāda, ka likumdevējs attiecībā uz azartspēļu organizēšanas ierobežojumiem ir paredzējis pašvaldībai tiesības izdot nevis saistošos noteikumus, bet administratīvo aktu, kura pamatojums katrā konkrētajā gadījumā var tikt pārbaudīts tiesā (sk. lietas materiālu 3. sēj. 67. lp.). Tātad jānoskaidro, vai Rīgas dome, izdodot apstrīdēto normu un neizdarot tajā grozījumus, ir rīkojusies saskaņā ar Azartspēļu likumu, proti, vai šā likuma regulējums ļauj pašvaldībām teritorijas plānojumā noteikt ierobežojumus azartspēļu organizēšanas vietu ierīkošanai. 2005. gada 17. novembrī, apspriežot likumprojektu "Azartspēļu un izložu likums" Saeimas sēdē otrajā, tas ir, galīgajā lasījumā, deputāti P. Simsons un J. Strazdiņš norādīja, ka pašvaldības vislabāk zina, kurās to daļās atļaujama, bet kurās - aizliedzama azartspēļu organizēšana, tāpēc ir saglabājamas plašākas pašvaldību tiesības attiecībā uz azartspēļu organizēšanas vietu izplatības ierobežošanu. Savukārt K. Šadurskis norādīja, ka azartspēļu organizēšana būtu jākontrolē gan valsts, gan pašvaldību līmenī: valstij jānosaka vispārēji kritēriji, savukārt pašvaldībām jādod tiesības pastiprināt likumā noteiktos ierobežojumus atbilstoši savu iedzīvotāju vajadzībām. Ar 47 balsīm "par", 37 "pret" un astoņiem deputātiem atturoties, Saeima atbalstīja Budžeta un finanšu (nodokļu) komisijas priekšlikumu par 42. panta redakciju, un tika noteikts, ka azartspēļu organizēšanas kontrole ir valsts kompetencē (sk. 8. Saeimas 2005. gada 17. novembra sēdes stenogrammu. Pieejama: http://www.saeima.lv/steno/2002_8/st_051117/st1711.htm). Par pašvaldību tiesībām azartspēļu organizēšanas jomā plašas deputātu debates Saeimā notika, arī apspriežot likumprojektu "Grozījumi Azartspēļu un izložu likumā", kurš trešajā lasījumā tika pieņemts 2006. gada 6. aprīlī (Valsts prezidents to nosūtīja Saeimai atpakaļ otrreizējai caurlūkošanai, un likums atkārtoti tika pieņemts 2006. gada 8. jūnijā). Apspriežot Budžeta un finanšu (nodokļu) komisijas atbalstīto 42. panta trešās un sestās daļas redakciju, vairāki deputāti norādīja uz iespējamām pašvaldību grūtībām pamatot būtisko valsts un attiecīgās teritorijas iedzīvotāju interešu aizskārumu un tādējādi uz nespēju ierobežot azartspēļu organizēšanas vietu izplatību savā teritorijā. Deputāts A. Kampars uz šiem norādījumiem atbildēja, ka darba grupa konkrēto risinājumu izvēlējusies tāpēc, ka līdzšinējais regulējums neesot uzskatāms par efektīvu, tādēļ vajadzīgs risinājums, kas pašvaldībām ļautu operatīvāk pieņemt lēmumus par konkrētām azartspēļu organizēšanas vietām. Savukārt deputāts Ē. Zunda norādīja, ka tiesības izdot saistošos noteikumus ar azartspēļu organizēšanas ierobežojumiem izmantojušas vien 20 no visām, tobrīd aptuveni 500 pašvaldībām. Jaunais Azartspēļu likuma regulējums došot pašvaldībai plašākas iespējas, lemjot par to, atļaut vai neatļaut organizēt azartspēles konkrētā vietā (sk. 8. Saeimas 2006. gada 6. aprīļa sēdes stenogrammu. Pieejama: http://www.saeima.lv/steno/2002_8/st_060406/st0604.htm). Kā liecina Saeimas sēžu stenogrammas, vairāki deputāti iebilduši pret likumprojektā ietverto risinājumu un 42. panta trešās un sestās daļas formulējumu, tomēr Saeima šīs normas pieņēmusi tādā redakcijā, kas liek pašvaldībai izvērtēt iedzīvotāju interešu aizskāruma būtiskumu, pieņemot katru individuālo lēmumu par atteikšanos izsniegt atļauju atvērt spēļu zāli un organizēt azartspēles attiecīgajās telpās vai šādas atļaujas atcelšanu. 18.5. Azartspēļu likuma 42. panta trešās un sestās daļas teksts, kā arī savulaik notikušās deputātu diskusijas par šo normu redakciju liecina, ka likumdevējs gan ir vēlējies atvieglot pašvaldību iespējas ierobežot azartspēļu izplatību, bet nav expressis verbis pilnvarojis pašvaldības izdot tādus saistošos noteikumus, tostarp teritorijas plānojumus, ar kuriem to administratīvajā teritorijā vai tās daļā tiktu atļauta vai aizliegta azartspēļu organizēšana. Tomēr, interpretējot jebkuru tiesību normu, jāņem vērā vispārējie tiesību principi, tostarp tiesību sistēmas vienotības princips. Atbilstoši šim principam likumdevējs pieņem savstarpēji saskaņotas tiesību normas, kas harmoniski darbojas visas tiesību sistēmas ietvaros, turklāt dažādos normatīvajos aktos ietvertas tiesību normas ir jāinterpretē kā vienotu tiesību sistēmu veidojošas (sal. sk. Satversmes tiesas 2017. gada 8. marta sprieduma lietā Nr. 2016-07-01 25.2. punktu un 2017. gada 22. decembra sprieduma lietā Nr. 2017-08-01 13.1. punktu). Satversmes tiesai jāpārliecinās par to, vai minēto Azartspēļu likuma normu teksts un tapšanas vēsture ir uzskatāmi par pietiekami svarīgiem faktoriem, lai liegtu pašvaldībai tiesības tās teritorijas plānojumā noteikt ierobežojumus azartspēļu organizēšanas vietu ierīkošanai. Satversmes tiesa secina, ka praksē pastāv divi veidi, kādos pašvaldība var savā teritorijā ierobežot azartspēļu organizēšanas vietu izplatību: pašvaldība var, pirmkārt, noteikt attiecīgus teritorijas izmantošanas aprobežojumus teritorijas plānojumā un, otrkārt, atbilstoši Azartspēļu likuma 42. panta trešajai vai sestajai daļai pieņemt individuālu lēmumu neizsniegt atļauju vai atcelt jau izsniegtu atļauju azartspēļu organizēšanas vietas atvēršanai. Pēc pieaicināto personu Saeimas un Asociācijas ieskata, abi šie ierobežojumu noteikšanas veidi ir pretstatāmi un viens otru izslēdzoši. Saeima, pieņemot Azartspēļu likuma 42. pantu šobrīd spēkā esošajā redakcijā, esot liegusi pašvaldībām tiesības noteikt attiecīgus ierobežojumus ar vispārsaistošiem normatīvajiem aktiem - pašvaldības saistošajiem noteikumiem, tostarp teritorijas plānojumiem (sk. lietas materiālu 3. sēj. 64. lp. un 7. sēj. 51. lp.). Satversmes tiesa, interpretējot tiesisko regulējumu sistēmiski un teleoloģiski, secina, ka azartspēļu organizēšanas ierobežojumu noteikšana pašvaldības teritorijas plānojumā un individuālu lēmumu pieņemšana attiecībā uz konkrētām azartspēļu organizēšanas vietām ir tādi risinājumi, kas viens otru nevis izslēdz, bet gan papildina. Abi šie tiesiskie risinājumi mūsdienu situācijā var darboties līdztekus un nodrošināt jēgpilnāko azartspēļu organizēšanas vietu izplatības kontroles sistēmu. Šāda izpratne ir savienojama arī ar likumdevēja mērķi izveidot pēc iespējas efektīvāku sistēmu, kuras ietvaros pašvaldības varētu, ja tas nepieciešams, ierobežot azartspēļu organizēšanas vietu izplatību savā teritorijā. Ņemot vērā teritorijas attīstības plānošanas būtību un principus, jāatzīst: ja jau pašvaldībai ir piešķirtas tiesības ar individuāliem lēmumiem liegt azartspēļu organizēšanas vietu ierīkošanu savā teritorijā, tad vēl jo vairāk pašvaldībai ir tiesības tās teritorijas plānojumā noteikt attiecīgus teritorijas izmantošanas aprobežojumus saskaņā ar teritorijas plānošanas tiesisko regulējumu. Azartspēļu organizēšanas ierobežojuma kā teritorijas izmantošanas aprobežojuma noteikšana pašvaldības teritorijas plānojumā nodrošina paredzamību gan komersantiem, gan iedzīvotājiem un sabiedrībai kopumā lielākā mērā nekā individuālo atļauju sistēma. Turklāt arī teritorijas plānojums ir pakļauts tiesas kontrolei, proti, persona var iesniegt Satversmes tiesā pieteikumu par pašvaldības pieņemto teritorijas plānojumu tāpat kā par jebkuru normatīvo aktu, ar kuru, pēc personas ieskata, tiek aizskartas tās pamattiesības. Arī līdzšinējā administratīvo tiesu praksē ir atzītas pašvaldību tiesības noteikt azartspēļu organizēšanas ierobežojumus gan teritorijas plānojumā, gan ar individuāliem lēmumiem attiecībā uz konkrētām azartspēļu organizēšanas vietām. Dažkārt pašvaldības individuālajā lēmumā sniegtais būtiskā iedzīvotāju interešu aizskāruma pamatojums atzīts par nepietiekamu tieši tādēļ, ka pašvaldība attiecīgo jautājumu nav ietvērusi teritorijas plānojumā. Piemēram, Augstākā tiesa 2018. gada 27. aprīļa rīcības sēdes lēmumā lietā Nr. SKA-428/2018 norādīja, ka pašvaldībai situācija ir jāizvērtē kompleksi un ilgtermiņā, paredzot pilsētas teritorijā noteiktas vietas azartspēļu organizēšanai, iespējams, izstrādājot atbilstošu teritorijas plānojumu, un ka pašvaldība var atbilstoši plānošanas dokumentiem un skaidri izstrādātiem kritērijiem turpmākajā attīstības posmā pārveidot spēļu zāļu izvietojumu pilsētā, pieņemot jau konkrētus administratīvos aktus (sk. Augstākās tiesas 2018. gada 27. aprīļa rīcības sēdes lēmuma lietā Nr. SKA-428/2018 8. punktu). Savukārt Satversmes tiesa ir vērtējusi pašvaldības tiesības noteikt tās teritorijas plānojumā teritorijas izmantošanas aprobežojumus attiecībā uz komercdarbības nozari, kurā pastāv īpaša atļauju sistēma, un atzinusi: tas vien, ka Saeima un Ministru kabinets ir noteikuši kārtību, kādā persona var saņemt atļauju piesārņojošu darbību veikšanai, nenozīmē, ka pašvaldība, pieņemot teritorijas plānojumu, nevarētu savā teritorijā vispār aizliegt noteiktu piesārņojošu darbību veikšanu. Vietējai pašvaldībai ir tiesības noteikt teritorijas plānojumā dažādus īpašuma tiesību aprobežojumus saskaņā ar teritorijas plānojumā paredzētajiem teritorijas attīstības virzieniem un sabiedrības vairākuma vēlmēm attiecībā uz teritorijas turpmāko attīstību (sk. Satversmes tiesas 2008. gada 12. novembra sprieduma lietā Nr. 2008-05-03 9.1. punktu). Turklāt izskatāmajā lietā attiecībā uz apstrīdēto normu Azartspēļu likuma 42. panta trešā un sestā daļa ir vērtējama kopsakarā ar Vēsturiskā centra aizsardzības likumu un prasībām, kādas Vēsturiskajam centram izvirzījusi UNESCO. Proti, ir secināms, ka jau 2003. gadā, pieņemot Vēsturiskā centra aizsardzības likumu, likumdevējs bija nospraudis mērķi noteikt visaptverošu Vēsturiskā centra un tā kultūrvēsturisko vērtību saglabāšanas un aizsardzības regulējumu. Šāds mērķis izriet arī no Latvijas starptautiskajām saistībām un Vēsturiskā centra kā Pasaules mantojuma sarakstā ierakstīta kultūras pieminekļa statusa. Izvērtējot Vēsturiskā centra aizsardzības likuma normas, Satversmes tiesa atzinusi, ka teritorijas attīstības plānošana ir viena no svarīgākajām pašvaldības funkcijām un nozīmīgs priekšnoteikums UNESCO Konvencijā noteikto mērķu sasniegšanai: "[Teritorijas plānošana] ne tikai nosaka galvenās vadlīnijas teritorijas izmantošanai nākotnē un dod iespēju kompleksi risināt zemes izmantošanas jautājumus, sabalansējot indivīda un sabiedrības intereses, bet arī nosaka attiecības starp vides un kultūras mantojuma aizsardzības interesēm un apbūvi" (sk. Satversmes tiesas 2004. gada 30. janvāra sprieduma lietā Nr. 2003-20-01 8.2. punktu). Tādējādi, vērtējot azartspēļu tiesisko regulējumu, ir jāņem vērā īpašais Vēsturiskā centra aizsardzības statuss un tam pakārtotais Vēsturiskā centra plānojums. Ņemot vērā minēto, Satversmes tiesa secina, ka konkrētajā situācijā ar spēļu zāļu ierīkošanas ierobežojumu noteikšanu Vēsturiskā centra plānojumā un individuālu lēmumu pieņemšanu atbilstoši Azartspēļu likuma 42. panta sestajai daļai iespējams sasniegt lietderīgāko un taisnīgāko, kā arī tiesību sistēmai visatbilstošāko rezultātu. Tādējādi apstrīdētā norma nav pretrunā ar Azartspēļu likumu. 18.6. Pieteikuma iesniedzēja izsaka viedokli, ka Rīgas dome ir noteikusi ierobežojumus vienīgi turpmākai spēļu zāļu atvēršanai, nevis to spēļu zāļu darbībai, kuras saņēmušas pašvaldības atļauju pirms Vēsturiskā centra plānojuma stāšanās spēkā (sk. lietas materiālu 1. sēj. 8. lp.). Savukārt Rīgas dome norāda, ka apstrīdētā norma attiecināma ne tikai uz plānotajām, bet arī jau esošajām spēļu zālēm, kas ierīkotas JC teritorijās līdz Vēsturiskā centra plānojuma spēkā stāšanās brīdim (sk. lietas materiālu 2. sēj. 65. lp.). Tādējādi Satversmes tiesai ir jāizvērtē, vai apstrīdētā norma ir pietiekami skaidra un saprotama, lai persona varētu izprast savas tiesības un pienākumus. Lai izvērtētu to, vai apstrīdētā norma ir pietiekami skaidra un saprotama, ir jānoskaidro un jāņem vērā tās mērķi. Apstrīdētajā normā noteiktā pamattiesību ierobežojuma leģitīmie mērķi tiks izvērtēti šajā spriedumā turpmāk, taču no Vēsturiskā centra aizsardzības likuma un Vēsturiskā centra plānojuma mērķiem - Vēsturiskā centra saglabāšana, aizsardzība un kvalitatīva, ilgtspējīga attīstība - pirmšķietami secināms, ka tie nav sasniedzami, attiecinot apstrīdētajā normā noteiktos ierobežojumus vienīgi uz jaunām spēļu zālēm. Turklāt regulējums, kas liegtu vienīgi jaunu spēļu zāļu atvēršanu JC teritorijās, ļautu tiem azartspēļu organizētājiem, kuri spēļu zāles jau atvēruši, darboties ārpus konkurences, bet tas nebūtu savienojams ar konkurences tiesisko regulējumu. Tātad apstrīdētā norma ir pietiekami skaidra un saprotama. Tādējādi apstrīdētā norma ir izdota, pamatojoties uz likumdevēja piešķirto pilnvarojumu, un ir pietiekami skaidra un saprotama. Līdz ar to apstrīdētajā normā noteiktais pamattiesību ierobežojums ir noteikts saskaņā ar likumu.