23. Article

Demokrātiskā tiesiskā valstī normatīvie tiesību akti ir viens no tautas pašnoteikšanās un pašpārvaldes instrumentiem. Obligāts priekšnoteikums tam, lai valsts orgāns demokrātiskā valstī varētu iegūt tiesības izdot ārējos normatīvos aktus, ir demokrātiskā leģitimācija, proti, tas, lai šis valsts orgāns būtu ietverts demokrātiskās leģitimācijas ķēdē, kas to piesaista valsts suverēnās varas nesēja - tautas - gribai (sk. Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisijas 2011. gada 31. maija viedokļa "Par iespējamo ministra noteikumu satversmību" 6. un 8. punktu). Tiesību doktrīnā ir atzīts, ka atsevišķos gadījumos deleģētās likumdošanas ietvaros ārējos normatīvos aktus izdod arī tādas institūcijas, kas nav tieši demokrātiski leģitimētas. Tomēr arī šajā gadījumā ir nepieciešams identificēt tautas gribas elementu, lai konstatētu, ka suverēnam ir vismaz pastarpināta iespēja ietekmēt šādas institūcijas lēmumus. Tauta savu ietekmi uz netieši leģitimētām institūcijām var īstenot caur šādu institūciju politisko atbildību Saeimas priekšā, proti, Saeimai ir jābūt iespējai lemt par šādas institūcijas sastāvu, vadoties no politiskās lietderības apsvērumiem. Šī Saeimas politiskā ietekme, kuras pastāvēšana atbilst Satversmes kopējam demokrātiskajam garam, ir uzskatāma par šo institūciju netiešu demokrātisku leģitimāciju izdot ārējos normatīvos aktus (sk.: Levits E., Kuzņecovs A., Medina L., Caics A., Tralmaka I. 64. panta komentārs. Grām.: Balodis R. (zin. red.) Latvijas Republikas Satversmes komentāri. V nodaļa. Likumdošana. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2019, 26.-27. lpp.). Tādējādi demokrātiskā tiesiskā valstī vispārsaistošas tiesību normas izdevēja demokrātiskā leģitimācija ir cieši saistīta ar tautas varas īstenošanu, tai tieši vai netieši leģitimējot konkrētās institūcijas amatpersonas, un ar šo amatpersonu atbildību tautas priekšā. Ja tiesību normas izdevējs ir netieši demokrātiski leģitimēts, tad likumdevējam jānosaka atbilstošs šīs institūcijas uzraudzības un atbildības mehānisms, lai citstarp samazinātu patvaļas iespējas tās darbībā, jo īpaši attiecībā uz ārējo normatīvo aktu izdošanu. 23.1. Autonomās valsts iestādes uzraudzība izpaužas, citstarp likumā nosakot skaidru un nepārprotamu šīs iestādes kompetenci un darbības ietvaru, lemjot par šo iestādi pārvaldošās koleģiālās institūcijas locekļiem, regulāri saņemot pārskatus par iestādes darbu, kā arī nodrošinot šādai iestādei politisku atbalstu tās funkciju izpildē (sk. arī Valsts prezidenta Ekspertu grupas pārvaldības pilnveidei 2015. gada 22. maija priekšlikumu (IV) "Patstāvīgo iestāžu darbības pilnveidošanas iespējas" 13. lpp.). Komisijas padome, kurai likumā noteiktas tiesības izdot ārējos, tirgus dalībniekiem saistošus normatīvos aktus, ir koleģiāla institūcija. Apstrīdētās normas izdošanas laikā Komisijas likuma (redakcijā, kas bija spēkā līdz 2019. gada 28. jūnijam) 13. panta otrā daļa noteica, ka padome sastāv no pieciem locekļiem: Komisijas priekšsēdētāja, viņa vietnieka un trim padomes locekļiem, kas vienlaikus ir arī Komisijas departamentu direktori. Saskaņā ar šā panta trešo un ceturto daļu priekšsēdētāju un viņa vietnieku amatā iecēla Saeima uz sešiem gadiem pēc Latvijas Bankas prezidenta un finanšu ministra kopīga priekšlikuma. Savukārt trīs pārējos padomes locekļus pēc viņu kandidatūru saskaņošanas ar Latvijas Bankas prezidentu un finanšu ministru amatā iecēla un no amata atbrīvoja Komisijas priekšsēdētājs. Atbilstoši šā panta piektajai daļai par padomes locekli varēja būt persona, kura ir kompetenta finanšu vadības jautājumos, kurai ir nevainojama reputācija un kurai ir vismaz piecu gadu darbības pieredze finanšu un kapitāla tirgus jomā. Komisijas likuma 14. pantā bija noteikti gadījumi, kad Saeima ir tiesīga pirms likumā noteiktā termiņa atbrīvot no amata Komisijas priekšsēdētāju un viņa vietnieku: pirmkārt, ja saņemts attiecīgās personas iesniegums par atkāpšanos no amata; otrkārt, ja stājies spēkā notiesājošs tiesas spriedums, ar kuru priekšsēdētājs vai viņa vietnieks notiesāts par noziedzīga nodarījuma izdarīšanu; treškārt, ja priekšsēdētājs vai viņa vietnieks vairāk nekā sešus mēnešus pēc kārtas slimības vai citu iemeslu dēļ nevar pildīt savus amata pienākumus; ceturtkārt, ja saņemts Latvijas Bankas prezidenta un finanšu ministra kopīgs iesniegums par priekšsēdētāja vai viņa vietnieka pirmstermiņa atbrīvošanu. Saskaņā ar Komisijas likuma 15. panta otro daļu un 16. panta pirmo daļu padomes sēdes bija lemttiesīgas, ja tajās piedalījās vismaz četri tās locekļi, bet lēmumi tika pieņemti ar vienkāršu balsu vairākumu. Atbilstoši Komisijas likuma 27. pantam Komisijai reizi gadā - ne vēlāk kā 1. jūlijā - bija jāiesniedz Saeimai un Finanšu ministrijai rakstveida pārskats par savu iepriekšējā gada darbu un zvērināta revidenta pārbaudīts pilns gada pārskats. 23.2. Autonomās valsts iestādes atbildības jautājums skatāms kopsakarā ar jautājumu par šādas iestādes izveidošanas mērķiem un statusu. Satversmes tiesa ir secinājusi, ka Satversme pilnvaro Saeimu veidot autonomās valsts iestādes gadījumos, kad citādi nav iespējams nodrošināt pienācīgu pārvaldību. Demokrātiskā tiesiskā valstī atsevišķu iestāžu atbrīvošana no funkcionālās padotības Ministru kabinetam nodrošina pienācīgu pārvaldību tādās jomās, kas citstarp saistītas ar noteiktu brīvību aizsardzību un interešu izlīdzināšanu (sk. Satversmes tiesas 2006. gada 16. oktobra sprieduma lietā Nr. 2006-05-01 16.3. punktu). Atbilstoši Komisijas likuma 5. pantam Komisijas darbības mērķis ir veicināt ieguldītāju, noguldītāju un apdrošināto personu interešu aizsardzību un finanšu un kapitāla tirgus stabilitāti, kā arī noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanu. Šie Komisijas darbības mērķi noteikti, ņemot vērā finanšu un kapitāla tirgus un tā dalībnieku darbības un ar to saistīto dažādo risku būtisko ietekmi uz valsts finanšu sektoru un visu tautsaimniecību. Tieši tāpēc uz šo nozari attiecas īpašs regulējums un tā pakļauta pastiprinātai uzraudzībai. Tirgus dalībnieku efektīva uzraudzība nodrošina sekmīgu valsts finanšu sektora un visas tautsaimniecības darbību un ilgtspējīgu attīstību, kā arī aizsargā sabiedrības un katra tās locekļa labklājību. Autonomās valsts iestādes neatkarība tās funkciju veikšanā ir viens no šādas iestādes izveidošanas apsvērumiem un viena no šādu iestādi raksturojošām pazīmēm. Komisijas likumā uzsvērts, ka Komisija kā finanšu un kapitāla tirgu uzraugošā iestāde savā darbībā ir neatkarīga un tās neatkarība tiek aizsargāta. Komisijas likuma 2. panta otrā daļa noteic, ka Komisija patstāvīgi pieņem lēmumus savas kompetences ietvaros, veic ar likumu noteiktos uzdevumus un atbild par to izpildi. Neviens nav tiesīgs iejaukties Komisijas darbībā, izņemot tās institūcijas un amatpersonas, kurām šādas tiesības ir noteiktas likumā. Pienākums nodrošināt efektīvu finanšu un kapitāla tirgus uzraudzību izriet arī no Latvijas starptautiskajām saistībām, kuras tā uzņēmusies ar dalību Eiropas Savienībā. Dalībvalstu nacionālās finanšu un kapitāla tirgus uzraudzības iestādes kopā ar Eiropas Sistēmisko risku kolēģiju un trim Eiropas uzraudzības iestādēm - Eiropas Banku iestādi, Eiropas Vērtspapīru un tirgu iestādi un Eiropas Apdrošināšanas un aroda pensiju iestādi - ietilpst Eiropas finanšu uzraudzības sistēmā, kuras mērķis ir nodrošināt saskaņotu un konsekventu finanšu uzraudzību Eiropas Savienībā, lai citstarp saglabātu finanšu stabilitāti, aizsargātu patērētāju intereses un veicinātu vienota finanšu tirgus izveidi. Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 26. jūnija direktīvas 2013/36/ES par piekļuvi kredītiestāžu darbībai un kredītiestāžu un ieguldījumu brokeru sabiedrību prudenciālo uzraudzību, ar ko groza direktīvu 2002/87/EK un atceļ direktīvas 2006/48/EK un 2006/49/EK, 4. panta 4. punkts noteic: dalībvalstīm jānodrošina, ka kompetentajām uzraudzības iestādēm ir zināšanas, resursi, darbspēja, pilnvaras un neatkarība, kas nepieciešama, lai veiktu funkcijas, kas saistītas ar šajā direktīvā un regulā (ES) Nr. 575/2013 noteikto prudenciālo uzraudzību, izmeklēšanu un sankcijām. Kredītiestāžu darbību uzraugošās iestādes neatkarības ietvaru citstarp nosaka arī Bāzeles pamatprincipi - Bāzeles Banku uzraudzības komitejas izstrādāts rekomendējoša rakstura, taču autoritatīvs dokuments. Saskaņā ar Bāzeles pamatprincipu 2. principu ir jānodrošina "banku uzraudzības iestādes neatkarīga darbība, procesu atklātums, pienācīga pārvaldība un budžeta process, kas neapdraud iestādes autonomiju un pienācīgu resursu apmēru. Iestāde ir atbildīga par savu pienākumu izpildi un resursu izlietojumu. Banku sektora uzraudzības tiesiskajam regulējumam jānodrošina arī uzrauga tiesiskā aizsardzība." Kā viens no būtiskiem kritērijiem citstarp minēts arī tas, ka banku uzraudzības iestādei ir pienācīgi resursi, lai īstenotu efektīvu uzraudzību, turklāt iestāde finansējama tādā veidā, lai netiktu apdraudēta tās autonomija vai darbības neatkarība (sk. Bāzeles Banku komitejas Efektīvas banku uzraudzības pamatprincipu (2019. gada 15. decembra redakcijā) 01.67. punktu). Tādējādi nepieciešamība nodrošināt Komisijas darbības neatkarību izriet arī no Eiropas Savienības tiesību aktiem finanšu un kapitāla tirgus uzraudzības jomā, kā arī citiem dokumentiem. 23.3. Satversmes tiesa, izvērtējot Latvijas Bankas kā autonomas valsts iestādes tiesības izdot normatīvos aktus, ir atzinusi, ka Satversme pieļauj autonomu valsts iestāžu tiesības izdot ārējos normatīvos aktus pārvaldes darbības ietvaros vienīgi tad, ja šādas iestādes ir atbilstoši demokrātiski leģitimētas. Autonomas valsts iestādes demokrātiskā leģitimācija ir atbilstoša, ja Saeima lemj par visiem padomes locekļiem (sal. sk. Satversmes tiesas 2016. gada 2. marta sprieduma lietā Nr. 2015-11-03 21.1. un 21.2. punktu). Savukārt Valsts prezidenta izveidotā Ekspertu grupa pārvaldības pilnveidei savos priekšlikumos "Patstāvīgo iestāžu darbības pilnveidošanas iespējas" norādīja, ka kritiski vērtējams likumdevēja izraudzītais Komisijas padomes izveidošanas modelis, proti, tas mazina iestādes demokrātisko leģitimitāti, tāpēc ka vadības vairākums nav guvis Saeimas apstiprinājumu. Autonomās valsts iestādes, kuras nav tieši padotas parlamenta vairākuma un valdības politiskajai gribai, tiek veidotas nozīmīgās un sabiedrības interesēm būtiskās jomās. Šīs iestādes savas jomas pārzina autonomi, balstoties uz profesionālajām zināšanām un ilgtermiņa skatījumu uz attiecīgās jomas attīstību. Šāda sistēma ietekmē arī demokrātijas principa īstenošanu, jo pilsoņiem, piedaloties vēlēšanās, ir arvien grūtāk ietekmēt attiecīgo jomu pārvaldīšanu, proti, vēlēšanu ceļā vairs nav iespējams ietekmēt šajās jomās pieņemamos lēmumus (sk. Valsts prezidenta Ekspertu grupas pārvaldības pilnveidei 2015. gada 22. maija priekšlikumu (IV) "Patstāvīgo iestāžu darbības pilnveidošanas iespējas" 9. un 11. lpp.). Turklāt tiesību doktrīnā uzsvērts tas, ka finanšu un kapitāla tirgus uzraugam ir lielas iespējas ietekmēt individuālas finanšu institūcijas, finanšu pakalpojumu patērētāju un pat valsts intereses. Tāpēc likumā noteiktajam iestādes uzraudzības un atbildības mehānismam jābūt samērojamam ar iestādes pilnvaru būtību un apjomu (sk.: Zilioli C. The Independence of the European Central Bank and Its New Banking Supervisory Competences. In: Ritleng D. (Ed.) Independence and Legitimacy in the Institutional System of the European Union. Oxford: Oxford University, 2016, p. 159). Apstrīdētās normas izdošanas laikā Saeimas apstiprināti bija divi no pieciem Komisijas padomes locekļiem. Komisijas likumā noteiktajos gadījumos Saeima varēja lemt par Komisijas priekšsēdētāja un viņa vietnieka atbrīvošanu no amata. Savukārt par pārējo triju padomes locekļu iecelšanu amatā vai atbrīvošanu no amata Saeimai nebija tiesību lemt. Satversmes tiesa secina, ka, ņemot vērā Komisijas būtisko nozīmi valsts finanšu sektorā un iespēju lemt par tirgus dalībnieku tiesībām un to ierobežojumiem, kā arī nepieciešamību nodrošināt Komisijas darbības neatkarību un no tās izrietošās ierobežotās parlamentārās uzraudzības iespējas, Komisijas padomes kā ārējo normatīvo aktu izdevējas institūcijas atbilstoša demokrātiskā leģitimācija ir īpaši svarīga. Demokrātiskas tiesiskas valsts prasībām neatbilst tāda situācija, ka ārējos normatīvos aktus izdod autonoma valsts iestāde, kurā ar šo normatīvo aktu izdošanu saistītu lēmumu pieņemšanas tiesības ir arī tādām amatpersonām, par kurām Saeima nav lēmusi. Tādējādi Komisijas padome nebija atbilstoši demokrātiski leģitimēta apstrīdētās normas izdošanai. Līdz ar to apstrīdētajā normā paredzētā atšķirīgā attieksme nav noteikta saskaņā ar normatīvajos aktos paredzētā kārtībā pieņemtu tiesību normu un apstrīdētā norma neatbilst Satversmes 91. panta pirmajam teikumam.