12. Article

Pieteikuma iesniedzēji uzskata, ka apstrīdētās normas ierobežo Satversmes 112. panta pirmajā teikumā ietvertās tiesības uz izglītību gan bērnam vecumā no pusotra gada līdz pieciem gadiem, gan bērnam vecumā no pieciem līdz septiņiem gadiem. Noteikumu Nr. 716 2. pielikuma 9. punkts un 4. pielikuma 9. punkts paredz identiskus noteikumus, tos attiecinot uz mazākumtautību pirmsskolas izglītību, tostarp speciālo izglītību. Proti, apstrīdētās normas noteic, ka visā pirmsskolas izglītības posmā tiek sekmēta latviešu valodas apguve integrētā mācību procesā, izmantojot bilingvālo pieeju, kā arī noteic, ka latviešu valoda lietojama ikdienas saziņā. Bērnam no piecu gadu vecuma rotaļnodarbībā galvenais saziņas līdzeklis ir latviešu valoda. Līdz ar to Satversmes tiesa apstrīdētās normas uzskata par vienotu regulējumu un skatīs tās kopumā. Satversmes 112. panta pirmais teikums nosaka: "Ikvienam ir tiesības uz izglītību." Satversmes tiesa atzinusi, ka Satversmes 112. pants nosaka valsts pienākumu izveidot un uzturēt tādu izglītības sistēmu, no kuras var gūt labumu ikviens izglītojamais (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 23. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2018-12-01 20. punktu). Satversmes 112. panta pirmais teikums nosaka tiesības iegūt izglītību šo tiesību plašākajā izpratnē un ir attiecināms uz visu pakāpju un veidu izglītības programmām (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 6. maija sprieduma lietā Nr. 2010‑57‑03 11.1. punktu). Tā kā lietā ir jautājums par pirmsskolas izglītības pakāpi, Satversmes tiesai ir jānoskaidro, vai Satversmes 112. panta pirmā teikuma tvērumā ietilpst tiesības uz izglītības iegūšanu pirmsskolas izglītības pakāpē gan tās agrīnajā posmā, proti, no pusotra gada līdz pieciem gadiem, gan posmā no pieciem līdz septiņiem gadiem. Satversmes 89. pants noteic, ka valsts atzīst un aizsargā cilvēka pamattiesības saskaņā ar Satversmi, likumiem un Latvijai saistošiem starptautiskajiem līgumiem. No šā panta izriet, ka likumdevēja mērķis ir panākt Satversmē ietverto cilvēktiesību normu harmoniju ar starptautisko tiesību normām. Latvijai saistošās starptautiskās cilvēktiesību normas un to piemērošanas prakse konstitucionālo tiesību līmenī kalpo arī par konkretizācijas līdzekli, lai noteiktu pamattiesību un tiesiskas valsts principu saturu un apjomu, ciktāl tas nenoved pie Satversmē ietverto pamattiesību samazināšanas vai ierobežošanas (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2016. gada 12. maija sprieduma lietā Nr. 2015-14-0103 15.1. punktu). Satversmes tiesa ir atzinusi, ka tiesībām uz izglītību piemīt gan pilsonisko un politisko tiesību daba, gan ekonomisko, sociālo un kultūras tiesību daba, turklāt tām piemīt arī solidaritātes elements. Līdz ar to Satversmes 112. pantā ietvertās tiesības uz izglītību pēc savas dabas sasaucas citstarp ar Starptautiskā pakta par ekonomiskajām, sociālajām un kultūras tiesībām 13. pantu un Konvencijas Pirmā protokola 2. pantu (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 23. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2018-12-01 20. punktu). Ekonomisko, sociālo un kultūras tiesību komiteja, skaidrojot Starptautiskā pakta par ekonomiskajām, sociālajām un kultūras tiesībām 13. pantu, ir atzinusi, ka termina - tiesības uz izglītību - piemērošana ir atkarīga no katrā konkrētajā dalībvalstī dominējošiem apstākļiem (sk.: UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR), General Comment No. 13: The Right to Education (Art. 13 of the Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), 8 December 1999, E/C.12/1999/10, para 6). Arī Eiropas Cilvēktiesību tiesa atzinusi, ka tiesības uz izglītību pēc savas būtības prasa valsts regulējumu un šis regulējums var būt atšķirīgs laika un vietas ziņā atkarībā no sabiedrības vajadzībām un resursiem (sk., piemēram, Eiropas Cilvēktiesību tiesas 1968. gada 23. jūlija sprieduma lietā "Relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium" v. Belgium", pieteikumi Nr. 1474/62, 1677/62, 1691/62, 1769/63, 1994/63 un 2126/64, I B daļas 5. punktu un 1982. gada 25. februāra sprieduma lietā "Campbell and Cosans v. the United Kingdom", pieteikumi Nr. 7511/76 un 7743/76, 41. punktu). Tādējādi tiesības uz izglītību pieļauj zināmu valsts rīcības brīvību attiecībā uz to, kādu izglītības sistēmu valsts izveido. Ievērojot gan valstij pieejamos resursus, gan sabiedrības vajadzības tās konkrētajā attīstības stadijā, Satversmes 112. pantā ir ietverts pienākums ievērot, aizsargāt un īstenot tiesības uz izglītību. Satversmes 112. pants jautājumā par to, cik agrīnā vecumā un kādā veidā bērnam jābūt nodrošinātai pieejai valsts izveidotajai izglītības sistēmai, saglabā likumdevējam rīcības brīvību, jo sabiedrības izpratne par bērna attīstības vajadzībām nepārtraukti attīstās. Taču tad, ja likumdevējs ir izšķīries par konkrētu brīdi, no kura bērns var izmantot savas tiesības uz izglītību, šādas likumdevēja izvēles īstenošanai ir jāatbilst Satversmes 112. pantā ietvertajiem valsts pienākumiem. 12.1. Bērna tiesību konvencijā ir nostiprināts un uzsvērts princips par vecāku primāro lomu bērna attīstības un izglītības nodrošināšanā (5. pants un 18. panta pirmā daļa). Vienlaikus dalībvalstīm Bērna tiesību konvencija nosaka pienākumu sniegt atbilstošu palīdzību vecākiem ar bērna audzināšanu saistītu pienākumu izpildē, tostarp nodrošināt strādājošiem vecākiem iespēju izmantot bērna aprūpes dienestu un iestādi (18. panta otrā un trešā daļa). Bērna tiesību komiteja ir uzsvērusi, ka dalībvalstij, veidojot pirmsskolas izglītības sistēmu, minētā vecāku primārā atbildība jāuzlūko kā šīs sistēmas sākumpunkts. Dalībvalstij ir jānodrošina tāda izglītības sistēma, kas papildina vecāku lomu. Atzīstot vecāku galveno lomu bērna audzināšanā un papildus organizējot izglītības ieguvi iestādē, tiek nodrošināts, ka bērns iegūst izglītību tās plašākajā izpratnē (sk.: Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 7 (2005) Implementing child rights in early childhood, U.N.Doc. CRC/C/GC/7Rev. 1, 20 September 2006, para 29, para 30). Starptautiskā pakta par ekonomiskajām, sociālajām un kultūras tiesībām 13. panta pirmajā daļā noteikts, ka izglītības mērķim jābūt vispusīgai cilvēka personības un tā cieņas apziņas attīstībai un izglītībai jāstiprina cilvēktiesību un pamatbrīvību respektēšana. Mācīšanās sākas jau no piedzimšanas brīža. Tas nozīmē, ka bērnam jau no mazotnes nodrošināma nepieciešamā aprūpe un izglītība. Bērna tiesību konvencijas 28. un 29. pants dalībvalstīm tieši neparedz pienākumu nodrošināt bērnam izglītības iespējas pirms skolas gaitu uzsākšanas. Jau norādīts, ka Bērna tiesību konvencijā ir nostiprināta ģimenes un līdzcilvēku loma bērna agrīnajā izglītošanā. Vienlaikus konvencijā ietverti arī noteikumi ar norādi, ka bērnam draudzīgu un atsaucīgu vidi iespējams izveidot arī ārpus ģimenes un tā, cieši sadarbojoties ar vecākiem, var tikt izmantota bērna pieredzes paplašināšanai. Bērna tiesību konvencijā šāda pieeja noteikta, ņemot vērā valstu atšķirības un tradīcijas bērna audzināšanā. Ņemot vērā sabiedriskās domas un cilvēktiesību attīstības tendences, Bērna tiesību komiteja prasa, lai valstis savos ziņojumos sniedz aktuālu informāciju par likumiem, politikām, noteikumiem un to ieviešanu, kvalitātes standartiem, finanšu resursiem un cilvēkresursiem, kā arī jebkuru citu pasākumu. Tā mērķis ir nodrošināt to, ka bērns savas tiesības uz aprūpi un izglītību var izmantot visā pilnībā no mazotnes līdz pat augstākās un profesionālās izglītības pakāpei (sk.: Committee on the Rights of the Child, Treaty-specific guidelines regarding the form and content of periodic reports to be submitted by States parties under article 44, paragraph 1 (b), of the Convention on the Rights of the Child, U.N.Doc. CRC/C/58/Rev. 2, 25 November 2010, para 37). Tādējādi Bērna tiesību komiteja tiesības uz izglītību interpretē kā tiesības, kas piemīt bērnam jau no agrīna vecuma. Tās sākas jau no piedzimšanas brīža un ir cieši saistītas ar maza bērna tiesībām uz pilnīgu attīstību (sk.: Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 7 (2005) Implementing child rights in early childhood, U.N.Doc. CRC/C/GC/7Rev. 1, 20 September 2006, para 28). Bērna tiesību īstenošana jau no agrīnas bērnības ir efektīvs veids, kā palīdzēt novērst personiskās, sociālās un ar izglītības ieguvi saistītās grūtības vidējās bērnības un pusaudža gados (sk.: Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 7 (2005) Implementing child rights in early childhood, U.N.Doc. CRC/C/GC/7Rev. 1, 20 September 2006, para 8). Arī Eiropas Padomes Vispārējās konvencijas par nacionālo minoritāšu aizsardzību konsultatīvā komiteja (turpmāk - Konsultatīvā komiteja) ir uzsvērusi, ka Minoritāšu konvencijas 12. panta izpratnē jēdziens "izglītība" attiecas ne tikai uz obligāto pamatizglītību, bet arī uz pirmsskolas izglītību (sk.: Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities, Commentary on Education under the Framework Convention for the Protection of National Minorities, No. ACFC/25DOC(2006)002, 2 March 2006, para 2.1.2). Satversmes tiesa secina, ka starptautisko cilvēktiesību normu piemērošanas praksē attiecībā uz pirmsskolas izglītību netiek izcelts konkrēts vecums, no kura bērnam ir tiesības izmantot tiesības uz izglītību. Ir atzīts, ka šīs tiesības bērnam piemīt no agrīna vecuma. Taču šo tiesību izmantošanas veidi ir dažādi atkarībā no valsts iespējām un konkrētās sabiedrības tradīcijām un vērtībām. 12.2. Bērnu tiesību aizsardzības likuma 24. panta pirmā un otrā daļa nosaka vecāku pienākumu rūpēties par bērnu un sagatavot bērnu patstāvīgai dzīvei sabiedrībā. Bērnu tiesību aizsardzības likuma 26. panta pirmā, trešā un ceturtā daļa nosaka valsts pienākumu atbalstīt ģimeni, citstarp arī bērna audzināšanā un izglītošanā. Redzams, ka Bērnu tiesību aizsardzības likums saskanīgi ar iepriekš minētajām starptautisko tiesību normām nosaka gan vecāku pienākumu rūpēties par bērnu, citstarp arī par bērna izglītību un attīstību, gan valsts pienākumu atbalstīt vecākus. Saskaņā ar Bērnu tiesību aizsardzības likuma 11. panta otro daļu bērnam ir tiesības citstarp uz bezmaksas pirmsskolas izglītību. Atbilstoši Izglītības likuma 55. panta 1. punktam izglītojamam ir tiesības citstarp uz valsts vai pašvaldības apmaksātu pirmsskolas izglītības ieguvi. Attiecīgi Izglītības likuma 5. panta pirmās daļas 1. punktā un Vispārējās izglītības likuma 3. panta pirmās daļas 1. punktā nostiprināts tas, ka pirmsskolas izglītība ir pirmā izglītības pakāpe Latvijas izglītības sistēmā. No Vispārējās izglītības likuma 21. panta izriet, ka bērnam pieeja pirmsskolas izglītības iestādei nodrošināma no pusotra gada vecuma. Taču pirmsskolas izglītība no šā vecuma nav obligāta. Tas nozīmē, ka vecāki var izvēlēties, vai viņiem ir nepieciešami pirmsskolas izglītības iestādes sniegtie pakalpojumi. Saskaņā ar Izglītības likuma 4. pantu bērna sagatavošana pamatizglītības ieguvei ir obligāta no piecu gadu vecuma. Vispārējās izglītības likuma 20. panta otrā daļa noteic, ka pirmsskolas izglītības programmu bērns apgūst līdz septiņu gadu vecumam. Tādējādi valsts, izpildot savu pienākumu atbalstīt vecākus, ir izveidojusi pirmsskolas izglītības pakāpi - pirmo pakāpi izglītības sistēmā. Latvijā pirmsskolas izglītībā mācību darbs tiek iedalīts divos posmos. Pirmais posms ir pirmsskolas izglītība bērna agrīnā vecumā, proti, no pusotra gada līdz pieciem gadiem. Otrais posms ir obligātā pirmsskolas izglītība bērnam vecumā no pieciem līdz septiņiem gadiem. Pirmsskolas izglītības posmā no pusotra gada līdz pieciem gadiem primāra ir vecāku loma, un šāda pieeja sasaucas ar šā sprieduma 12.1. punktā atklāto starptautiskajos cilvēktiesību dokumentos ietverto tiesību uz izglītību standartu. Šajā posmā likumdevējs ir radījis vecākam iespēju izvēlēties, kā tiks nodrošināta bērna izglītība un attīstība - šaurākā lokā, proti, ģimenes un līdzcilvēku vidē, vai arī papildus un daļēji uzticot savu pienākumu pirmsskolas izglītības iestādei, tās pedagogiem un darbiniekiem. Valsts, izveidojot tādu pirmsskolas izglītības pakāpi, kurā bērns var iestāties jau no pusotra gada vecuma, ir izveidojusi atbalsta mehānismu vecākiem, lai viņi spētu nodrošināt bērnam izglītību un attīstību. Ņemot vērā minēto, pirmsskolas izglītības posms - no pusotra gada līdz piecu gadu vecumam - nav skatāms atrauti no vispārējās izglītības sistēmas. Tas šajā sistēmā iekļaujas un ir neatņemama tās sastāvdaļa. Savukārt bērnam no piecu gadu vecuma pirmsskolas izglītība ir obligāta. Tās mērķis ir sagatavot bērnu pamatizglītības ieguvei. Tādējādi Satversmes 112. panta pirmajā teikumā ietvertās tiesības uz izglītību aptver pirmsskolas izglītības pakāpi abos tās posmos.