23. Article

Visupirms Satversmes tiesai jāizvērtē, vai, pieņemot apstrīdēto normu, ir ievērota tiesību normās noteiktā pašvaldības domes atlaišanas procesuālā kārtība. Demokrātiskas tiesiskas valsts varas atzariem, tostarp likumdevējam, ir jātiecas uz to, lai ikvienas personas uzticēšanās valstij un tiesībām, kā arī demokrātiska procesa izpratne arvien pieaugtu. Labas likumdošanas principa ievērošana sekmē šā mērķa sasniegšanu. Satversmes tiesa kā labas likumdošanas principa elementus citstarp ir konkretizējusi to, ka likumdošanas procesā ir jāievēro vispārējie tiesību principi, kā arī Satversmē un Saeimas kārtības rullī noteiktie procesuālie priekšnoteikumi un tiesības. Likumdevējam pašam ir jāizvērtē likumprojektā paredzēto tiesību normu atbilstība augstāka juridiska spēka tiesību normām, kā arī jāsaskaņo šīs normas ar tiesību sistēmā jau pastāvošajām normām, pienācīgi jāpamato šo normu nepieciešamība, kā arī jāizvērtē iespējamie alternatīvie risinājumi. Likumdošanas procesam ir jābūt vērstam uz ilgtspējīga tiesiskā regulējuma izstrādi. Demokrātiskā tiesiskā valstī likumdevējam ir arī pienākums savlaicīgi un pienācīgi informēt un pēc iespējas iesaistīt likumdošanas procesā sabiedrību un konsultēties ar ieinteresētajām personām (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 6. marta sprieduma lietā Nr. 2018‑11-01 18.1. punktu). No likuma "Par pašvaldībām" 92. panta izriet, ka likums par pašvaldības domes atlaišanu atšķiras no citiem likumiem ar to, ka tā projektu Saeimai var iesniegt vienīgi Ministru kabinets pēc savas vai ģenerālprokurora iniciatīvas. Savukārt Saeimā likumprojekts tiek izskatīts atbilstoši Saeimas kārtības rullim. Izvērtējot to, vai apstrīdētā norma ir noteikta ar pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu, jāņem vērā tas, ka likumdevējs, pieņemot šādu normu, faktiski darbojas kā tiesību piemērotājs un, konstatējot noteiktus faktiskos apstākļus, pieņem lēmumu par pašvaldības domes atlaišanu, kuru likumdošanas procesā atbilstoši pamato. Tāpēc, izvērtējot tādas tiesību normas pieņemšanas procesa atbilstību labas likumdošanas principam, ar kuru atlaista pašvaldības dome, galvenokārt vērtējama šā procesa atbilstība likumā "Par pašvaldībām" un Saeimas kārtības rullī noteiktajai kārtībai un tiem labas likumdošanas principa konkretizācijas elementiem, kas attiecas uz sabiedrības un ieinteresēto personu iesaisti likumdošanas procesā un pietiekama pamatojuma nepieciešamību apstrīdētās normas pieņemšanai. 23.1. Ministrijas izstrādātais Likumprojekts 2019. gada 12. decembrī tika iesniegts Ministru kabinetam, iepriekš saņemot saskaņojumu no Tieslietu ministrijas un Finanšu ministrijas. 2019. gada 16. decembrī atzinumu par Likumprojektu sniedza Valsts kanceleja. Savukārt Ministru kabinets 2019. gada 17. decembra sēdē Likumprojektu atbalstīja un tas tika nosūtīts Saeimai, lūdzot atzīt to par steidzamu un saskaņā ar Saeimas kārtības ruļļa 38. panta pirmo daļu sasaukt Saeimas ārkārtas sēdi 2019. gada 18. decembrī (sk. Ministru kabineta 2019. gada 17. decembra sēdes protokolu Nr. 59, 66. §). Pirmajā lasījumā Likumprojekts tika pieņemts 2019. gada 19. decembrī, kad tika arī nolemts izskatīt Likumprojektu steidzamības kārtībā, bet otrajā lasījumā - 2020. gada 13. februārī. Valsts prezidents likumu izsludināja 2020. gada 24. februārī, un tas stājās spēkā 2020. gada 25. februārī. 23.2. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka pirms Likumprojekta iesniegšanas Saeimā Ministru kabinetam bija jākonsultējas ar Latvijas Pašvaldību savienību un jāuzklausa Rīgas domes viedoklis. Saeima atbildes rakstā norāda, ka Rīgas domes viedokļa uzklausīšana Ministru kabineta sēdē būtu atbilstoša labas pārvaldības principam, taču no normatīvajiem aktiem Ministru kabinetam neizriet pienākums to darīt. Savukārt Ministru kabinets norāda, ka tas netika darīts steigas dēļ. Atbilstoši likuma "Par pašvaldībām" 86. panta pirmajai daļai un tās 1. punktam, kā arī ceturtajai daļai Ministru kabinetam tā noteiktā kārtībā ar pašvaldībām jāsaskaņo jautājumi, kas skar visu pašvaldību intereses, tostarp likumprojekti, kas attiecas uz pašvaldībām. Saskaņā ar šā panta otro daļu pašvaldības saskaņošanas procesā pārstāv pašvaldību biedrība, kas izveidota atbilstoši likuma "Par pašvaldībām" 96. panta prasībām, tātad - Latvijas Pašvaldību savienība. Saskaņā ar Ministru kabineta 2009. gada 7. aprīļa noteikumu Nr. 300 "Ministru kabineta kārtības rullis" 91.5. apakšpunktu par izsludināto projektu atzinums (saskaņojums) citstarp nepieciešams no Latvijas Pašvaldību savienības, ja projekts atbilstoši likumam "Par pašvaldībām" ir jāsaskaņo ar pašvaldībām. Savukārt likuma "Par pašvaldībām" 87. pants noteic, ka jautājumi, kas skar atsevišķas pašvaldības intereses un nav izskatāmi šā likuma 86. panta kārtībā, tiek izskatīti Ministru kabinetā saskaņā ar Ministru kabineta kārtības rulli. Satversmes tiesa ir secinājusi, ka pašvaldības princips neprasa konkrētu uzklausīšanas procedūras formu un saturu, ciktāl tas nav konkretizēts likumos (sk. Satversmes tiesas 2009. gada 20. janvāra lēmuma par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2008-08-0306 13.1. punktu). Turklāt attiecībās starp publisko tiesību juridiskajām personām jāvadās no procesuālās ekonomijas principa un tādēļ pieļaujama tieša vai netieša atsauce uz iepriekšējiem norādījumiem vai sniegto informāciju (sal. sk. Satversmes tiesas 2004. gada 9. marta sprieduma lietā Nr. 2003-16-05 1. punktu). Demokrātiska normatīvo aktu izstrādes procesa ietvaros Latvijas Pašvaldību savienības un attiecīgās pašvaldības domes viedokļa uzklausīšana Likumprojekta izstrādes procesā būtu vērtējama pozitīvi. Tomēr Satversmes tiesa jau secināja, ka likums par pašvaldības domes atlaišanu ir nevis likums šā vārda parastajā izpratnē, bet gan pašvaldības darbības tiesiskuma pēckontroles līdzeklis, kura ietvaros tiek vērtēti konkrētas pašvaldības domes pieļautie tiesību normu pārkāpumi. Tāpēc atbilstoši likuma "Par pašvaldībām" 86. pantam Ministru kabinetam nav pienākuma šādu likumprojektu saskaņot ar Latvijas Pašvaldību savienību. Laikā, kad Likumprojekts tika izstrādāts un izskatīts Ministru kabinetā, Rīgas domes viedoklis Ministrijai jau bija zināms no savstarpējās sarakstes. Citstarp 2019. gada 29. novembra vēstulē Nr. RD‑19‑2536‑nd Rīgas dome Ministrijai detalizēti skaidrojusi savu viedokli attiecībā uz Likumprojekta anotācijā norādītajiem tās pieļautajiem tiesību normu pārkāpumiem, kā arī uzsvērusi, ka nav pamata rosināt Rīgas domes atlaišanu (sk. lietas materiālu 2. sēj. 99.-105. lp.). 2019. gada 17. decembrī Rīgas dome iesniedza savu rakstveida viedokli arī Ministru kabinetam (sk. lietas materiālu 3. sēj. 129.-140. lp.). Savukārt Latvijas Pašvaldību savienība viedokli par Likumprojektu izteica 2019. gada 17. decembra vēstulē Nr. 201912/INIC651/SP1685/NOS926 un tās pārstāve piedalījās arī Ministru kabineta sēdē, kurā Likumprojekts tika izskatīts (sk. lietas materiālu 3. sēj. 121.-128. lp.). Tādējādi Likumprojekta izstrādes procesā bija pienācīgi uzklausīts Rīgas domes un Latvijas Pašvaldību savienības viedoklis. 23.3. Satversmes tiesa ir secinājusi, ka citu valsts institūciju, piemēram, par nozari atbildīgās ministrijas, veiktais izvērtējums neatbrīvo Saeimu no pienākuma pašai izvērtēt attiecīgo jautājumu (sk. Satversmes tiesas 2009. gada 21. oktobra sprieduma lietā Nr. 2009-01-01 11.3. punktu). Pozitīvi ir vērtējama ieinteresēto personu uzklausīšana kā normatīvo aktu izstrādes procesa sastāvdaļa, tomēr likumdošanas procesu nevar padarīt atkarīgu no personu pozitīvās vai negatīvās attieksmes pret normatīvā akta projektu (sk. Satversmes tiesas 2012. gada 2. maija sprieduma lietā Nr. 2011-17-03 14.2. punktu). No lietas materiāliem izriet, ka apstrīdētās normas pieņemšanas pamatā esošie apstākļi pēc būtības tika vērtēti gan Budžeta un finanšu komisijas 2019. gada 19. decembra sēdē - pirms Likumprojekta nodošanas Saeimai pirmajam lasījumam, gan 2020. gada 14. janvāra, 4. februāra un 12. februāra sēdēs pirms Likumprojekta nodošanas Saeimai otrajam lasījumam. Visās komisijas sēdēs piedalījās ministriju, tostarp Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas pārstāvji, Saeimas Juridiskā biroja pārstāvji, kā arī Rīgas domes un Latvijas Pašvaldību savienības pārstāvji. Atbildīgās komisijas sēžu protokoli un audioieraksti liecina, ka komisijas sēdēs tika vairākkārt uzklausīti Ministrijas, Rīgas domes un Latvijas Pašvaldību savienības iebildumi un ierosinājumi, kā arī Saeimas Juridiskā biroja viedoklis. Pēc komisijas lūguma Ministrija sagatavoja tabulu, kurā apkopoti Rīgas domes pieļautie pārkāpumi. Komisijas sēdē šī tabula tika izskatīta, kā arī tika uzklausīts Rīgas domes viedoklis par katru no tabulā minētajiem Rīgas domes pieļautajiem tiesību normu pārkāpumiem. Tāpat komisijas sēdēs viedokli pauda arī deputāti, kas bija iesnieguši priekšlikumus par apstrīdētās normas redakciju. Ņemot vērā visu pieejamo informāciju, komisija nolēma Likumprojektu virzīt gan uz pirmo, gan uz otro lasījumu (sk. Budžeta un finanšu komisijas 2019. gada 19. decembra, 2020. gada 14. janvāra, 4. februāra un 12. februāra sēžu protokolus, pieejami: www.saeima.lv, kā arī šo sēžu audioierakstus lietas materiālu 8. sēj. 11. lp.). Arī Saeimas sēdēs, nododot Likumprojektu atbildīgajai komisijai, kā arī 2019. gada 19. decembrī pieņemot to pirmajā lasījumā un 2020. gada 13. februārī - otrajā lasījumā, deputāti izteica savu viedokli par to, vai Ministrijas konstatētie Rīgas domes tiesību normu pārkāpumi ir pietiekami būtiski, lai piemērotu galējo pašvaldības darbības pēckontroles līdzekli - pašvaldības domes atlaišanu (sk. 13. Saeimas 2019. gada 18. decembra un 19. decembra, kā arī 2020. gada 13. februāra sēžu stenogrammu). Tātad apstrīdētās normas pieņemšanas procesā Saeimā tika vērtēti Rīgas domes pieļautie atkārtotie tiesību normu pārkāpumi sadzīves atkritumu apsaimniekošanas jomā, kā arī uzklausīts ieinteresēto personu viedoklis. 23.4. Saeimas Prezidija 2019. gada 17. decembra atzinumā bija ietverts priekšlikums noteikt, ka par Likumprojektu ir atbildīga Valsts pārvaldes un pašvaldības komisija. Savukārt Saeima 2019. gada 18. decembra sēdē nolēma Likumprojektu nodot Budžeta un finanšu komisijai, nosakot to par atbildīgo komisiju. Pieteikuma iesniedzējs norāda, ka Likumprojekta nodošana Budžeta un finanšu komisijai uzskatāma par labas likumdošanas principa pārkāpumu, jo parlamentārajām tradīcijām atbilstošāka būtu bijusi tā nodošana Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijai. Satversmes 25. pants nosaka: "Saeima izvēlē komisijas, noteicot to locekļu skaitu un uzdevumus. Komisijām ir tiesība pieprasīt savai darbībai vajadzīgās ziņas un paskaidrojumus no atsevišķiem ministriem un pašvaldības iestādēm, kā arī uzaicināt savās sēdēs dot paskaidrojumus attiecīgo ministriju un pašvaldības iestāžu atbildīgos priekšstāvjus. Komisijas var darboties arī starp sesijām." Satversmes tiesa ir atzinusi, ka Saeimas kārtības rullis ievērojamu likumprojekta sagatavošanas darba daļu uztic Saeimas komisijām. Atbildīgā komisija nodrošina, ka likumprojekts izskatīšanai Saeimas sēdē tiek sagatavots pilnvērtīgi (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 19. decembra sprieduma lietā Nr. 2011-03-01 18. punktu). Tiesību doktrīnā ir atzīts, ka Saeimas, tāpat kā vairuma citu parlamentu, komisijas ir ar apzinātu specializācijas ievirzi un specializācijas princips ir galvenais kritērijs tam, lai noteiktu, ka konkrēta komisija ir atbildīga par kādu likumprojektu (sk.: Balodis R. 25. panta komentārs. Grām.: Balodis R. (zin. red.) Latvijas Republikas Satversmes komentāri. II nodaļa. Saeima. Rīga: Latvijas Vēstnesis, 2020, 390.-391. lpp.). Taču Saeima kā tautas tieši demokrātiski leģitimēts likumdevējs savā darbībā bauda autonomiju, citstarp arī sava darba organizācijas jautājumos. Tādējādi lēmums par likumprojekta nodošanu kādai konkrētai komisijai uzskatāms par Saeimas darba organizācijas jautājumu, kuru Saeima var izlemt savas rīcības brīvības ietvaros. Turklāt, lai gan komisija sagatavo likumprojektu un lemj par tā nodošanu izskatīšanai Saeimas sēdēs, tomēr galīgo lēmumu attiecībā uz likumprojektu un katru konkrēto priekšlikumu par to pieņem Saeima. Tāpat jāņem vērā Satversmes tiesas secinājums, ka Budžeta un finanšu komisija ir pienācīgi izvērtējusi apstrīdētās normas pieņemšanas pamatojumu un vairākās sēdēs uzklausījusi arī ieinteresētās personas (sk. sprieduma 23.3. punktu). Ņemot vērā šajā sprieduma punktā atzīto, Satversmes tiesa secina, ka apstrīdētās normas izstrādes un pieņemšanas procesā nav pieļauti pārkāpumi. Līdz ar to, pieņemot apstrīdēto normu, ir ievērota tiesību normās noteiktā pašvaldības domes atlaišanas procesuālā kārtība.