24. Article

Satversmes tiesai ir jāizvērtē, kas uzskatāms par normatīvo aktu pārkāpumu likuma "Par pašvaldībām" 91. panta pirmās daļas 1. punkta izpratnē un vai Rīgas dome tādus pārkāpumus bija pieļāvusi. 24.1. Likuma "Par pašvaldībām" 91. panta pirmās daļas 1. punktā kā pašvaldības domes pieļautos pārkāpumus raksturojošs kritērijs minēts tas, ka pārkāpumi ir atkārtoti. Savukārt Pieteikuma iesniedzējs, kā arī vairākas pieaicinātās personas, tostarp Latvijas Pašvaldību savienība, pauž šādu viedokli: ja tiek lemts par domes atlaišanu, tad tās izdarītajiem pārkāpumiem jābūt tādiem, kas pamatotu atlaišanas nepieciešamību un attaisnotu domes vēlēšanās izteiktās pašvaldības iedzīvotāju gribas ierobežošanu. No pašvaldības principa un visas likuma "Par pašvaldībām" sistēmas izriet tas, ka pašvaldības domi kā demokrātiski ievēlētu institūciju var atlaist vienīgi tādā gadījumā, ja tā atkārtoti pieļauj būtiskus tiesību normu pārkāpumus. Tātad pašvaldības dome nevar tikt atlaista par jebkādu tās pieļautu pārkāpumu, pat ja tas bijis atkārtots. Par pašvaldības domes pieļauto tiesību normu pārkāpumu būtiskumu citstarp liecina sekas, ko šie pārkāpumi rada vai var radīt attiecībā uz konkrētās administratīvās teritorijas iedzīvotāju un visas sabiedrības likumiskajām interesēm, kā arī šo pārkāpumu sistemātiskums, kas vienlaikus norāda arī uz to, ka tiesību normu pārkāpumus pašvaldības dome pieļauj atkārtoti. Arī tāda spēkā esoša tiesas sprieduma nepildīšana, kurā nepārprotami konstatēts kādas pašvaldības rīcības prettiesiskums, ir būtisks tiesību normas pārkāpums un apdraud tiesiskumu un tiesisko kārtību. Demokrātiskā tiesiskā valstī nav pieļaujama tāda situācija, kad kāda no valsts institūcijām, tostarp pašvaldība, nepildītu tiesas nolemto. Pamatots ir Pieteikuma iesniedzēja, kā arī Rīgas domes un Saeimas Juridiskā biroja viedoklis, ka pašvaldības domi nevar atlaist par pārkāpumiem, kurus pieļāvusi cita (iepriekšējā) sasaukuma dome. Tieši tas ir viens no iemesliem, kāpēc domes pārkāpumiem, par kuriem tā tiek atlaista, nav jābūt konstatētiem ar spēkā stājušos tiesas spriedumu. Proti, tiesvedības ilgums var pārsniegt atlikušo pašvaldības domes pilnvaru laiku, un tādā gadījumā zustu šā pašvaldības darbības tiesiskuma uzraudzības līdzekļa jēga. Savukārt centrālajai varai ir tiesības uzsākt pašvaldības domes atlaišanas procesu tikai tad, ja pēc atkārtotiem tiesību normu pārkāpumiem ir nepieciešams rīkoties nekavējoties, lai atjaunotu tiesiskumu. Tāpat pašvaldības domes atlaišanas institūtam nebūtu jēgas, ja domi varētu atlaist vienīgi par pastāvošiem pārkāpumiem, neņemot vērā iepriekš pieļautos pārkāpumus. Latvijas Pašvaldību savienība Budžeta un finanšu komisijas sēdē izteikusi viedokli, ka pašvaldības domes pārkāpumus vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs var konstatēt, vienīgi izmantojot likuma "Par pašvaldībām" 49. panta pirmajā daļā paredzētās tiesības apturēt prettiesiska pašvaldības normatīvā akta vai atsevišķu tā punktu darbību (sk. Budžeta un finanšu komisijas 2019. gada 19. decembra un 2020. gada 4. februāra sēžu audioierakstus lietas materiālu 8. sēj. 11. lp.). Tomēr šis ir patstāvīgs pašvaldības darbības uzraudzības līdzeklis, kas vērsts uz to, lai demokrātiskā tiesiskā valstī netiktu piemērots prettiesisks normatīvais akts. Ja pašvaldības dome iesniedz attiecīgu pieteikumu, Satversmes tiesa izvērtē ministra rīkojuma tiesiskumu un tātad arī novērš jebkādas šaubas par to, vai pašvaldības rīcība bijusi tiesiska vai ne. Turklāt ne visus pašvaldības pārkāpumus var novērst, apturot kāda tās normatīvā akta darbību. Tādējādi pašvaldības domi var atlaist, ja kopš tās ievēlēšanas (darba uzsākšanas) tā pieļāvusi atkārtotus būtiskus tiesību normu pārkāpumus. Šie pārkāpumi pienācīgi izvērtējami attiecīgā likuma par pašvaldības domes atlaišanu izstrādes un pieņemšanas procesā. 24.2. Satversmes tiesa ir secinājusi, ka likumprojekta anotācija ir viens no avotiem, kas sniedz informāciju par tiesību akta nepieciešamību, piemērošanu un ietekmi uz dažādām jomām. Tai ir informatīva nozīme - tā iepazīstina ar likumprojekta iesniedzēja motivāciju. Anotācijā ietvertais pamatojums ļauj sabiedrībai gūt priekšstatu par tiem apsvērumiem, kas bijuši par pamatu tiesību normas pieņemšanai (sk. Satversmes tiesas 2020. gada 12. februāra sprieduma lietā Nr. 2019-05-01 19.1.2. punktu). Tādējādi Rīgas domes atlaišanas pamatā esošie tiesību normu pārkāpumi bija jānorāda Likumprojekta anotācijā. Satversmes tiesa jau secināja, ka Ministrijas sagatavotajā Likumprojekta anotācijā ir norādes uz Rīgas domes pieļautajiem tiesību normu pārkāpumiem, tostarp uz nespēju nodrošināt savas autonomās funkcijas - organizēt sadzīves atkritumu apsaimniekošanu - veikšanu un uz sprieduma lietā Nr. 2012‑01-01 nepildīšanu. Turklāt pēc Konkurences padomes paziņojuma par pagaidu noregulējumu Rīgas dome neesot veikusi nekādas darbības, lai nodrošinātu sadzīves atkritumu apsaimniekošanas pakalpojumu sniegšanas nepārtrauktību un neradītu antropogēnas katastrofas draudus. Ja 2019. gada 15. septembrī Rīgas pilsētas administratīvajā teritorijā tiktu apturēta vai būtiski apgrūtināta sadzīves atkritumu savākšana un izvešana, tad būtu radies potenciāls kaitējums videi un sabiedrības veselībai. Tā kā Rīgas dome šajā situācijā neesot spējusi pildīt attiecīgo autonomo funkciju, Ministru kabinetam vajadzējis Rīgas pilsētas administratīvajā teritorijā izsludināt ārkārtējo situāciju. Turklāt arī ārkārtējās situācijas laikā Rīgas dome neesot pienācīgi rīkojusies, lai nodrošinātu ilgtermiņa, nevis pagaidu risinājumu, saskaņā ar kuru sadzīves atkritumu apsaimniekošanas pakalpojumi tiktu sniegti atbilstoši normatīvo aktu prasībām. Tāpēc ārkārtējo situāciju Rīgas pilsētā nācies pagarināt. 24.3. Likumprojekta anotācijā norādīts arī uz atkārtotām atbildīgo institūciju vēstulēm Rīgas domei, kurās pieprasīti paskaidrojumi par pieļautajiem tiesību normu pārkāpumiem un aicināts tos novērst, kā arī Rīgas domes atbildēm uz šiem aicinājumiem. Pēc 2017. gada 22. jūnija, kad darbu sāka tā sasaukuma Rīgas dome, uz kuru attiecās Rīgas domes atlaišanas likums, Ministrija vairākkārt vērsusi domes uzmanību uz pārkāpumiem, kurus tā pieļāvusi, pildot savu autonomo funkciju sadzīves atkritumu apsaimniekošanas jomā. Piemēram, 2019. gada 27. marta vēstulē Nr. 1-132/2746 un 2019. gada 19. jūlija vēstulē Nr. 1‑132/6933 Ministrija pašvaldībai atgādinājusi, ka līdz 2014. gada 31. decembrim pašvaldībām bija jāizveido atkritumu dalītās savākšanas sistēma un jānodrošina iedzīvotājiem šādi pakalpojumi vismaz attiecībā uz papīra, plastmasas, stikla un metāla atkritumiem. 2019. gada 19. jūlija vēstulē Ministrija norādījusi arī uz pārkāpumiem sakarā ar publiskās un privātās partnerības ietvaros noslēgto koncesijas līgumu un nepieciešamību aktualizēt saistošos noteikumus Nr. 90 vai izdot jaunus saistošos noteikumus. Ministrijas 2019. gada 29. augusta vēstulē Nr. 1-132/8208 un 2019. gada 9. septembra vēstulē Nr. 1‑132/8506 Rīgas domes priekšsēdētājam pieprasīti paskaidrojumi par to, kā pašvaldība plāno nodrošināt sadzīves atkritumu apsaimniekošanas pakalpojumu sniegšanas nepārtrauktību. 2019. gada 17. septembra vēstulē Nr. 1‑132/8777, 2019. gada 1. oktobra vēstulē Nr. 1‑132/9242, 2019. gada 25. oktobra vēstulē Nr. 1-132/10055 un 2019. gada 14. novembra vēstulē Nr. 1‑132/10626 Ministrija pieprasījusi Rīgas domei sniegt informāciju par rīkojuma Nr. 432 izpildes gaitu un to, kādā veidā tiks nodrošināta sadzīves atkritumu apsaimniekošanas pakalpojumu sniegšana pēc 2019. gada 11. decembra, kad beigsies Ministru kabineta izsludinātā ārkārtējā situācija. Savukārt 2019. gada 21. novembra vēstulē Nr. 1‑132/10798 Ministrija, pamatojoties uz likuma "Par pašvaldībām" 94.1 pantu, pieprasījusi Rīgas domes priekšsēdētājam paskaidrojumus par ilgstoši pieļautajiem pārkāpumiem sadzīves atkritumu apsaimniekošanas jomā, kā arī aicinājusi iesniegt izvērstu rīcības plānu ar pasākumiem, atbildīgajām personām un termiņiem, kādā dome juridiski korektā veidā nodrošinās sadzīves atkritumu apsaimniekošanas pakalpojumu sniegšanas nepārtrauktību iedzīvotājiem, ņemot vērā, ka esošie atkritumu apsaimniekošanas līgumi zaudēs spēku 2019. gada 12. decembrī. Šajās vēstulēs Ministrija arī skaidrojusi Rīgas domes pieļauto pārkāpumu būtību un nepieciešamību nodrošināt sadzīves atkritumu apsaimniekošanas pakalpojumu sniegšanu atbilstoši normatīvo aktu prasībām (sk. lietas materiālu 2. sēj. 5.-8., 13.-15., 72.-75., 83.-85., 94., 97.-98. lp). Turklāt uz riskiem un iespējamiem konkurenci reglamentējošu normatīvo aktu pārkāpumiem sadzīves atkritumu apsaimniekotāja izvēlē Rīgas domes uzmanību vairākkārt vērsusi Konkurences padome, piemēram, 2017. gada 28. aprīļa vēstulē Nr. 1-11/569 tā norādījusi uz iespējamiem konkurences tiesību pārkāpumiem, Rīgas domei izvēloties sadzīves atkritumu apsaimniekotāju publiskās un privātās partnerības ietvaros (sk. lietas materiālu 2. sēj. 3.-4. lp.). Nedz iepriekšējā sasaukuma, nedz tā sasaukuma Rīgas dome, uz kuru attiecās Rīgas domes atlaišanas likums, Konkurences padomes minētos trūkumus nenovērsa, un 2019. gada 14. jūnijā tika noslēgts koncesijas līgums. 2019. gada 18. jūlijā Konkurences padome ierosināja pārbaudes lietu, bet 2019. gada 9. septembrī pieņēma lēmumu par pagaidu noregulējumu, ar kuru apturēja koncesijas līguma darbību. No lietas materiāliem izriet, ka Rīgas dome, atbildot uz Ministrijas informācijas pieprasījumiem, vairākkārt izklāstījusi savu viedokli, cenšoties pamatot to, ka rīkojas tiesiski. Proti, Rīgas domes viedoklis izklāstīts 2019. gada 29. jūlija vēstulē Nr. DMV-19-2493-nd, 2019. gada 6. septembra vēstulē Nr. RD‑19‑1882‑nd, 2019. gada 10. septembra vēstulē Nr. RD-19-1902-nd, 2019. gada 11. septembra vēstulē Nr. RD-19-1909-nd, 2019. gada 18. septembra vēstulē Nr. RD-19-1971-nd, 2019. gada 20. novembra vēstulē Nr. DMV-19-3788-nd, 2019. gada 29. novembra vēstulē Nr. RD-19-2536-nd, 2019. gada 3. decembra vēstulē Nr. RD-19-2545-nd un 2019. gada 10. decembra vēstulē Nr. DMV‑19‑4029-nd. 2019. gada 17. decembra vēstulē Nr. RD‑19‑2632-nd, kas adresēta Valsts kancelejai, Ministrijai un Tieslietu ministrijai, Rīgas dome sniegusi savu viedokli par Likumprojekta anotācijā minētajiem tiesību normu pārkāpumiem (sk. lietas materiālu 1. sēj. 42.-45. lp., 2. sēj. 16.-19. lp., 74.-82. lp., 95.-96. lp., 99.-105. lp., 112.-113. lp., 3. sēj. 129.-140. lp.). Tādējādi atbildīgās institūcijas ir vairākkārt aicinājušas Rīgas domi novērst pārkāpumus sadzīves atkritumu apsaimniekošanas jomā un Rīgas dome ir izteikusi savu viedokli par šiem pārkāpumiem. 24.4. Lai vērtētu Rīgas domei pārmestos tiesību normu pārkāpumus, ir jāņem vērā attiecīgā joma un pašvaldības autonomā funkcija, kuras pildīšanā šie pārkāpumi pieļauti. Citstarp jāņem vērā arī tas, cik svarīga sadzīves atkritumu apsaimniekošanas funkcijas izpilde ir iedzīvotājiem, kā tā ietekmē viņu veselību un labklājību, kā arī tiesības dzīvot labvēlīgā vidē. Tāpat vērā jāņem arī tas, kādas sekas var radīt nespēja šo funkciju pildīt tik lielā pilsētā kā Rīga, kur tiek radīti vairāk nekā 40 procenti no visiem Latvijā radītajiem sadzīves atkritumiem (sk. Likumprojekta anotāciju). Pieteikumā norādīts, ka Rīgas dome sekmīgi nodrošinājusi iedzīvotājiem sadzīves atkritumu apsaimniekošanas pakalpojumu sniegšanu, tāpēc nav bijis pamata pagarināt ārkārtējo situāciju Rīgas pilsētā, kā arī atlaist Rīgas domi. Tomēr Satversmes tiesa ir atzinusi, ka pašvaldībai ir rīcības brīvība savas autonomās kompetences īstenošanā, vienīgi ņemot vērā Satversmē un citos ārējos normatīvajos aktos noteikto ietvaru un attiecīgās administratīvās teritorijas iedzīvotāju likumiskās intereses (sal. sk. Satversmes tiesas 2020. gada 15. maija sprieduma lietā Nr. 2019-17-05 16.1. punktu). Tātad nepietiek ar to vien, ka pašvaldība pēc saviem ieskatiem gluži vienkārši pilda savu autonomo funkciju, nodrošinot iedzīvotājiem attiecīgus pakalpojumus. Atbilstoši tiesiskuma principam pašvaldībai ikviena autonomā funkcija ir jāpilda tiesiski - saskaņā ar tiesību normās noteikto. Sadzīves atkritumu apsaimniekošanas organizēšana kā pašvaldības autonomā funkcija minēta likuma "Par pašvaldībām" 15. panta 1. punktā. Sadzīves atkritumu apsaimniekošanu regulē gan Atkritumu apsaimniekošanas likums un uz tā pamata izdotie Ministru kabineta noteikumi, gan citi normatīvi akti, piemēram, publisko iepirkumu jomā. Atkritumu apsaimniekošanas likuma 8. pants nosaka pašvaldības kompetenci atkritumu apsaimniekošanas jomā. Šā panta pirmās daļas 3. punkts citstarp noteic, ka pašvaldība izdod saistošos noteikumus par sadzīves atkritumu apsaimniekošanu savā administratīvajā teritorijā, nosakot šīs teritorijas dalījumu sadzīves atkritumu apsaimniekošanas zonās un citus jautājumus. Tāpat pašvaldība veic citus pienākumus sadzīves atkritumu apsaimniekošanas jomā, tostarp organizē atkritumu dalītu vākšanu savā administratīvajā teritorijā atbilstoši atkritumu apsaimniekošanas valsts plānam un reģionālajiem plāniem (sk. Atkritumu apsaimniekošanas likuma 8. panta pirmās daļas 6. punktu). Saskaņā ar Atkritumu apsaimniekošanas likuma 18. panta pirmo daļu atkritumu apsaimniekotāju, kurš veiks sadzīves atkritumu un mājsaimniecībās radīto būvniecības atkritumu savākšanu, pārvadāšanu, pārkraušanu, šķirošanu un uzglabāšanu attiecīgajā sadzīves atkritumu apsaimniekošanas zonā, par piedāvājuma izvēles kritēriju nosakot saimnieciski visizdevīgāko piedāvājumu, pašvaldība izvēlas publisko iepirkumu vai publisko un privāto partnerību regulējošos normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā. Prasība piemērot iepirkuma procedūru, pašvaldībai izvēloties sadzīves atkritumu apsaimniekošanas pakalpojumu sniedzējus, ir vērsta uz konkurences veicināšanu, valsts un pašvaldību līdzekļu efektīvu izmantošanu, iedzīvotājiem sedzamās pakalpojumu maksas samazināšanos un galarezultātā nodrošina visas sabiedrības labklājību. Spriedumā lietā Nr. 2012-01-01 Satversmes tiesa par neatbilstošu Satversmes 1. pantam un spēkā neesošu no 2013. gada 1. jūlija atzina Atkritumu apsaimniekošanas likuma pārejas noteikumu 12. punkta pirmo teikumu, ciktāl tas attiecas uz pašvaldību līgumiem ar atkritumu apsaimniekotājiem, kas noslēgti, nepiemērojot vai neatbilstoši piemērojot normatīvos aktus par publisko iepirkumu (sk. Satversmes tiesas 2012. gada 6. decembra sprieduma lietā Nr. 2012-01-01 15. un 18. punktu). Tādējādi Rīgas dome, pildot savu autonomo funkciju - organizēt sadzīves atkritumu apsaimniekošanu -, nedrīkstēja rīkoties patvaļīgi, tai bija jāievēro gan normatīvie akti, gan spriedums lietā Nr. 2012‑01‑01. 24.5. Saskaņā ar Satversmes tiesas likuma 32. panta pirmo daļu Satversmes tiesas spriedums ir galīgs un stājas spēkā tā pasludināšanas brīdī. Savukārt šā panta otrā daļa noteic, ka Satversmes tiesas spriedums un tajā sniegtā attiecīgās tiesību normas interpretācija ir obligāta visām valsts un pašvaldību institūcijām (arī tiesām) un amatpersonām, kā arī fiziskajām un juridiskajām personām. Tādējādi Satversmes tiesas sprieduma spēks ir vispārsaistošs. No sprieduma lietā Nr. 2012-01-01 izrietēja, ka 2013. gada 1. jūlijā spēku zaudē tie pašvaldību līgumi ar atkritumu apsaimniekotājiem, kas noslēgti, nepiemērojot vai neatbilstoši piemērojot normatīvos aktus par publisko iepirkumu. Lai gan Atkritumu apsaimniekošanas likums kopš sprieduma lietā Nr. 2012-01-01 spēkā stāšanās ir vairākkārt grozīts, nemainīgs palicis pašvaldībām noteiktais pienākums līgumus ar atkritumu apsaimniekotājiem noslēgt publisko iepirkumu vai publisko un privāto partnerību regulējošos normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā. Nedz iepriekšējo sasaukumu, nedz tā sasaukuma Rīgas dome, uz kuru attiecās Rīgas domes atlaišanas likums, nebija nodrošinājusi minētā sprieduma izpildi un nebija noslēgusi ar atkritumu apsaimniekotājiem tādus līgumus, kuri atbilstu normatīvo aktu prasībām. Atklāts konkurss attiecībā uz sadzīves atkritumu apsaimniekošanu Rīgas pilsētā tika izsludināts tikai 2019. gada 11. decembrī, un tā ietvaros līgumi ar atkritumu apsaimniekotājiem tika noslēgti 2020. gada februārī. Tātad sadzīves atkritumu apsaimniekošanas pakalpojumu sniegšanu atbilstoši tiesību normu prasībām bija iespējams nodrošināt dažu mēnešu laikā, pat ja vienlaikus risinājās darbs pie jaunas sadzīves atkritumu apsaimniekošanas sistēmas izveides. Tāpat atlaistā Rīgas dome kopš darba uzsākšanas nebija pienācīgi rīkojusies, lai nodrošinātu sadzīves atkritumu dalītās šķirošanas sistēmas izveidi, lai gan tas atbilstoši normatīvo aktu prasībām bija jāizdara jau iepriekšējā domes sasaukuma darbības laikā līdz 2014. gada 31. decembrim. Arī šo pārkāpumu bija plānots novērst vien ar jaunās sadzīves atkritumu apsaimniekošanas sistēmas ieviešanu. Satversmes tiesa secina, ka Rīgas domes rīcībā, tai organizējot sadzīves atkritumu apsaimniekošanu, ir konstatējami atkārtoti būtiski tiesību normu pārkāpumi. Gadiem ilgi, arī atlaistās Rīgas domes darbības laikā, sadzīves atkritumu apsaimniekošana Rīgā tika organizēta, pārkāpjot tiesību normās noteiktās prasības, tādā veidā patvaļīgi aizskarot iedzīvotāju, kā arī visas sabiedrības likumiskās intereses un apdraudot tiesiskumu. Līdz ar to Rīgas domes pieļautie tiesību normu pārkāpumi sadzīves atkritumu apsaimniekošanas jomā, vērtējot tos kopsakarā, atzīstami par atkārtotiem būtiskiem pārkāpumiem.