3. Article

Tiesa Sprieduma 22. punktā secināja, ka izskatāmajā lietā apstrīdētais regulējums atbilst Satversmes 1. pantam. Šādam secinājumam nevaru piekrist, jo tādējādi Tiesa atzīst arī to, ka nav pārkāpts labas likumdošanas princips. Taču Tiesa nav veikusi šāda secinājuma izdarīšanai nepieciešamo izvērtējumu. Pieteikuma iesniedzējs Tiesā vērsās, argumentējot, ka apstrīdētais regulējums pieņemts, nesaskaņojot to ar tiesību sistēmā jau pastāvošu tiesību normu - Augstskolu likuma 78. panta septīto daļu. Tādējādi neesot ticis ievērots labas likumdošanas princips. Arī Saeima atbildes rakstā sniedza atbildi uz šo Pieteikuma iesniedzēja argumentu. Piekrītu, ka šis ir izskatāmās lietas centrālais arguments. Tādējādi tikai pēc tam, kad būtu izvērtēta apstrīdētā regulējuma atbilstība labas likumdošanas principam, Tiesa varēja lemt par prasījuma robežu paplašināšanu. 3.1. Tiesas judikatūrā ir atzīts, ka no tiesiskas valsts principa demokrātiskā tiesiskā valstī izriet noteiktas prasības attiecībā uz likumdošanas procesu. Šīs prasības ir vairākas, taču šajā viedoklī vērtēšu tikai tās, kurām, pēc maniem ieskatiem, bija izšķiroša nozīme izskatāmajā lietā. Tiesa ir atzinusi, ka demokrātiskas tiesiskas valsts varas atzariem, tostarp likumdevējam, ir jātiecas uz to, lai personu uzticēšanās valstij un tiesībām, kā arī demokrātiska procesa izpratne arvien pieaugtu. Labas likumdošanas principa ievērošana sekmē šā mērķa sasniegšanu (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 6. marta sprieduma lietā Nr. 2018-11-01 18.1. punktu). Citiem vārdiem sakot, likumdošanas procesam ne vien jāatbilst normatīvajos aktos noteiktajām formālajām prasībām, bet arī jāveicina personu uzticēšanās valstij un tiesībām (sk. Satversmes tiesas 2018. gada 12. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2017-17-01 21.3. punktu). Likumdošanas procesā jāievēro vispārējie tiesību principi, Satversmē un Saeimas kārtības rullī reglamentētie procesuālie priekšnoteikumi un prasības. Tas attiecas arī uz to likumprojektu pieņemšanas gaitu, kuri ir saistīti ar valsts budžetu. Likumdevējam jāizvērtē likumprojektā paredzēto tiesību normu atbilstība augstāka juridiska spēka tiesību normām, tostarp Satversmei, starptautiskajām un Eiropas Savienības tiesību normām, un jāsaskaņo likumprojektā paredzētās tiesību normas un tiesību sistēmā jau pastāvošās tiesību normas atbilstoši racionāla likumdevēja principam (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 6. marta sprieduma lietā Nr. 2018-11-01 18.1. punktu). 3.2. Augstskolu likuma 78. panta septītā daļa (redakcijā, kas bija spēkā Sprieduma taisīšanas laikā) noteica, ka Ministru kabinets, iesniedzot Saeimai gadskārtējo valsts budžeta projektu, tajā paredz ikgadēju finansējuma pieaugumu studijām valsts dibinātās augstskolās ne mazāku par 0,25 procentiem no iekšzemes kopprodukta, līdz valsts piešķirtais finansējums studijām valsts dibinātās augstskolās sasniedz vismaz divus procentus no iekšzemes kopprodukta. Likuma "Par valsts budžetu 2019. gadam" 4. pielikums paredzēja finansējuma piešķiršanu no valsts budžeta līdzekļiem: programmai 03.00.00 "Augstākā izglītība" - 68 149 161 euro, programmai 02.03.00 "Augstākā medicīnas izglītība" - 18 235 584 euro, programmai 20.00.00 "Kultūrizglītība" - 52 661 419 euro, bet apakšprogrammai 22.02.00 "Augstākā izglītība" - 9 818 610 euro apmērā. Spriedumā konstatēts, ka likumā "Par valsts budžetu 2019. gadam" valsts dibinātajām augstskolām paredzētais valsts finansējuma pieaugums bija 2,1 miljons euro jeb aptuveni 0,007 procenti no iekšzemes kopprodukta. Tiesa Sprieduma 19. punktā secināja: "[..] Ministru kabinets ir sagatavojis un Saeima pieņēmusi apstrīdēto regulējumu, kurā nebija ievērota Augstskolu likuma 78. panta septītajā daļā ietvertā prasība pēc noteikta apmēra valsts budžeta finansējuma pieauguma." Turklāt šāda rīcība atkārtojusies gadu no gada. Izskatot lietu, Tiesa konstatēja, ka Ministru kabinets jau no 2014. gada, izstrādājot gadskārtējo valsts budžeta likumu, nav ievērojis Augstskolu likuma 78. panta septītajā daļā noteikto uzdevumu un Saeima, apstiprinot gadskārtējo valsts budžetu, nav ievērojusi pašas izdoto likumu. Tiesas sēdē gan Finanšu ministrijas, gan Izglītības un zinātnes ministrijas pārstāvji norādīja, ka, arī sastādot likumprojektu "Par valsts budžetu 2021. gadam", joprojām netiks pilnībā ievērota Augstskolu likuma 78. panta septītā daļa, jo to izpildīt liedzot valsts ekonomiskās iespējas, kas esot ierobežotas. Tātad likumdevējs vairāku gadu garumā nav ievērojis un pat negrasās ievērot paša pieņemtu tiesību normu - Augstskolu likuma 78. panta septīto daļu. Tāpat likumdevējs vairāku gadu garumā nav ņēmis vērā arī plānošanas dokumentos izvirzītās prioritātes. Saeimas apstiprinātajā Latvijas ilgtspējas attīstības stratēģijā līdz 2030. gadam atzīts, ka izglītības kvalitāte, pieejamība un saturs visos izglītības līmeņos un vecuma grupās - no pirmsskolas līdz pieaugušo izglītībai - ir Latvijas attīstības iespēja un cilvēkkapitāla vērtības palielināšanās priekšnosacījums (sk. Latvijas ilgtspējas attīstības stratēģijas līdz 2030. gadam 29. lp.). Izglītības attīstības pamatnostādnēs 2014.-2020. gadam norādīts, ka pašreizējais augstākās izglītības publiskais finansējums Latvijā nenodrošina pilnu vienas studiju vietas finansējumu, augstākās izglītības pieejamību sociāli mazāk aizsargāto iedzīvotāju grupām un nav pietiekams inovatīvu, uz augstākās izglītības attīstību vērstu pasākumu un projektu finansēšanai. Lai nodrošinātu pieejamu kvalitatīvu augstāko izglītību, sekmētu piedāvājuma atbilstību darba tirgus prasībām, stiprinātu saikni ar zinātni un pētniecību un efektīvi izmantotu valsts budžeta līdzekļus, citstarp ir jāturpina izstrādāt un ieviest jaunu augstākās izglītības finansēšanas modeli (sk. Izglītības attīstības pamatnostādņu 2014.-2020. gadam I daļas 9. punktu). Tādējādi likumdevējs augstāko izglītību ir atzinis par prioritāti un mērķi valsts attīstībai gan ar politikas plānošanas dokumentiem, gan ar Augstskolu likuma 78. pantu. Šīs prioritātes nav ņemtas vērā, gan izstrādājot apstrīdēto regulējumu, gan valsts budžeta likumus iepriekšējos gados. Tādējādi likumdevējs nav veicis darbības paša noteiktā mērķa pakāpeniskai sasniegšanai. 3.3. Satversme Ministru kabinetam kā koleģiālai institūcijai uzliek vislielāko atbildību par Saeimā iesniegtā budžeta likuma projekta tiesiskumu un atbilstību spēkā esošajiem likumiem, savukārt Saeimai piešķir kontroli pār to, kā Saeimā pieņemtie likumi tiek ievēroti (sk. Satversmes tiesas 2012. gada 3. februāra sprieduma lietā Nr. 2011-11-01 15.1. un 15.4. punktu). Izskatāmajā lietā Ministru kabinets nebija izpildījis tam noteikto pienākumu paredzēt, ka līdz ar likuma "Par valsts budžetu 2019. gadam" apstiprināšanu radīsies pretrunas starp spēkā esošu tiesību normu, proti, Augstskolu likuma 78. panta septīto daļu, un attiecīgo valsts budžeta likuma projektu. Ministru kabinetam (ar atbildīgo ministriju piedalīšanos) bija pienākums sagatavot grozījumus normatīvajos aktos, lai novērstu pretrunas tiesību sistēmā. Tā kā Saeimai ir noteikta kontroles funkcija, tai, pieņemot likumu "Par valsts budžetu 2019. gadam", bija jāņem vērā tas, ka Ministru kabinets attiecīgo likumprojektu nav saskaņojis ar Augstskolu likuma 78. panta septīto daļu. Taču Saeima rīkojās gluži pretēji, proti, lemjot par vairāku opozīcijas deputātu priekšlikumiem nodrošināt finansējumu atbilstoši Augstskolu likuma 78. panta septītajai daļai, tos noraidīja. Apspriežot likumprojektu "Par valsts budžetu 2019. gadam" otrajā lasījumā, deputāte Jūlija Stepaņenko norādīja: "Šis priekšlikums paredz noteikt, ka saskaņā ar Augstskolu likuma 78. panta septīto daļu tiek nodrošināts papildu finansējums ikgadējam finansējuma pieaugumam studijām valsts dibinātās augstskolās 20,8 miljonu euro apmērā. Lūdzu, godātie kolēģi, būsim konsekventi un atbalstīsim to, ko mums nosaka likums!" Deputāts Vjačeslavs Dombrovskis norādīja: "Šis budžets ir Augstskolu likuma 78. panta pārkāpums." un aicināja par attiecīgo priekšlikumu izteikties vairākumu pārstāvošos deputātus. Tomēr tas tika noraidīts bez plašākas diskusijas. Tas, ka opozīcijas deputātu priekšlikumi tika noraidīti, turklāt bez pienācīgas diskusijas par tiem, liek secināt, ka Saeima nav rīkojusies tā, kā racionālam likumdevējam pienākas. Šāda rīcība liecina par to, ka Saeima apzinājās - attiecībā uz augstskolu finansējumu radīsies pretruna starp spēkā esošu tiesību normu un normu, kas tiks pieņemta, proti, likumu "Par valsts budžetu 2019. gadam". Saeimai atbilstoši racionāla likumdevēja principam šādu situāciju vajadzēja novērst. Labas likumdošanas princips neietver prasības attiecībā uz to, kādai tieši Saeimas rīcībai šādā gadījumā vajadzētu būt - vai vajadzētu grozīt vai atcelt budžeta likuma projektu vai arī grozīt vai atcelt Augstskolu likuma 78. panta septīto daļu. Taču ir jāņem vērā Saeimas kārtības ruļļa 111. panta otrajā daļā noteiktais: "Ja, pieņemot likumprojektu, rodas pretrunas ar spēkā esošajiem likumiem, Saeimai jānosaka, ka jaunais likums vai tā atsevišķas daļas stāsies spēkā vienlaikus ar grozījumiem spēkā esošajos likumos." Šī norma neuzliek Saeimai par pienākumu rīkoties vienā noteiktā veidā, bet norāda, kā Saeimai jārīkojas tad, ja tā pieņēmusi normu, kas ir pretrunā ar citu, jau agrāk pieņemtu normu. 3.4. Tiesas sēdē tika pausts viedoklis, ka Augstskolu likuma 78. panta septītā daļa jau sākotnēji tikusi pieņemta kā "solījuma norma". Šādu normu pastāvēšana tiesību sistēmā veicina tiesisko nihilismu. Rektoru padomes un Augstākās izglītības padomes izteikumi tiesas sēdē apliecināja, ka Augstskolu likuma 78. panta septītās daļas pastāvēšana un tas, ka valsts konsekventi nepilda tai šajā normā noteikto pienākumu, ir sabiedrībā radījis pārliecību, ka Saeima vairāku gadu garumā neievēro pašas pieņemtos likumus. Latvijas tiesību sistēmā nepastāv tāds jēdziens kā "solījuma normas". Saeimas rīcība, pieņemot kādu tiesību normu kā "solījuma normu" bez ieceres pildīt tajā noteiktos pienākumus, grauj sabiedrības uzticību tiesību sistēmai un pašai Saeimai kā konstitucionālai institūcijai un tādējādi apdraud Latvijas kā demokrātiskas un parlamentāras valsts pamatus. Ņemot vērā minēto, uzskatu, ka labas likumdošanas principa pārkāpums atklājas šādos aspektos. Pirmkārt, gadskārtējā valsts budžeta pieņemšanas procesā ilgstoši tika pieļauta tāda situācija, ka budžeta normas netiek saskaņotas ar jau spēkā esošām normām un mērķiem, kas nosprausti politikas plānošanas dokumentos. Otrkārt, likumdevējs negrasījās šo situāciju risināt un novērst. Treškārt, tā saucamo solījuma normu radīšana ir pretēja labas likumdošanas principa mērķim stiprināt sabiedrības uzticēšanos valstij un tiesībām. Līdz ar to Saeima un Ministru kabinets apstrīdētā regulējuma pieņemšanas procesā pieļāva vairākus pārkāpumus, kas to kopsakarā bija būtiski. Tādējādi Saeimas un Ministru kabineta rīcība bija pretēja labas likumdošanas principam.