26. Article

No Saeimas 2019. gada 21. marta lēmuma izriet, ka reformas mērķis ir "līdz 2021. gadam izveidot ekonomiski attīstīties spējīgas administratīvās teritorijas ar vietējām pašvaldībām, kas spēj nodrošināt tām likumos noteikto autonomo funkciju izpildi salīdzināmā kvalitātē un pieejamībā, sniedzot kvalitatīvus pakalpojumus iedzīvotājiem par samērīgām izmaksām". Detalizētāki reformas mērķi ietverti vairākos Ministru kabineta politikas plānošanas dokumentos. Piemēram, Ministru kabineta 2019. gada 14. maija informatīvajā ziņojumā citstarp norādīti šādi reformas mērķi: uzlabot valsts un pašvaldību ekonomisko izaugsmi un konkurētspēju; nodrošināt visas valsts pārvaldes darbībā racionālu valsts budžeta līdzekļu izlietojumu; izveidot vienlīdzīgu un ilgtspējīgu pašvaldību sistēmu, reģionālās un nacionālās nozīmes attīstības centrus ar to lauku teritorijām sasaistot vienotā administratīvā, ekonomiskā un saimnieciskā vienībā; radīt mehānismus efektīvākai novada pilsētu un pagastu pašpārvaldes darbībai, vairāk iesaistot tajā attiecīgo teritoriju iedzīvotājus; nostiprinot pašvaldību autonomiju un kapacitāti, nodrošināt subsidiaritātes principa ievērošanu; panākt, ka pašvaldības tām likumos uzdotās funkcijas izpilda patstāvīgi (sk. Ministru kabineta 2019. gada 14. maija informatīvā ziņojuma informatīvā ziņojuma "Par sabiedriskai apspriešanai izvirzāmo administratīvi teritoriālā iedalījuma modeli" 2. lpp.). Tādējādi, pirmkārt, šajā dokumentā norādītie mērķi detalizē Saeimas 2019. gada 21. marta lēmumā noteikto mērķi, bet, otrkārt, no šiem detalizētajiem mērķiem izriet reformas īstenošanas kritēriji, kā arī visas sabiedrības kopīgie ieguvumi, kas būtu jāpanāk reformas rezultātā. Lai gan Saeimas 2019. gada 21. marta lēmums nav normatīvais akts, tomēr tajā ir atspoguļota Saeimas izšķiršanās par reformas īstenošanu un tās mērķi. Pēc Satversmes tiesas ieskata, šis mērķis ir pietiekami skaidrs un konkrēts. Tas izriet no politikas plānošanas dokumentiem, kuri pieņemti jau kopš 2013. gada un kuros, ņemot vērā 2008.-2009. gadā īstenotās administratīvi teritoriālās reformas rezultātus, konsekventi norādīts uz nepieciešamību pārskatīt līdzšinējo administratīvi teritoriālo iedalījumu un izveidot tādu pašvaldību tīklu, kuras ir spējīgas pienācīgi veikt savas funkcijas un attīstīties. 26.1. Tiesas sēdē izskanēja atšķirīgi viedokļi par to, vai izvērtējamā administratīvi teritoriālā reforma ir uzskatāma par iepriekšējās administratīvi teritoriālās reformas turpinājumu vai jaunu reformu. Saeima, Ministru kabinets un Ministrija izteica viedokli, ka izvērtējamā reforma uzskatāma par 2008.-2009. gadā īstenotās administratīvi teritoriālās reformas turpinājumu (sk. 2021. gada 20. janvāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 17. sēj. 57., 85., 108. un 116. lp.). Savukārt Pieteikumu iesniedzējas norādīja, ka šī uzskatāma par jaunu reformu, kuras ietvaros tiek īstenots cits, nevis iepriekšējo reformu turpinošs risinājums. 2008.-2009. gadā īstenoto administratīvi teritoriālo reformu regulēja 2008. gada 18. decembra Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likums. Saskaņā ar šo likumu bija paredzēts izveidot divu līmeņu pašvaldības - novadus un apriņķus. Likuma pārejas noteikumu 24. punkta 1. apakšpunkts sākotnēji paredzēja, ka Ministru kabinetam līdz 2009. gada 1. jūnijam jāsagatavo un jāiesniedz Saeimai likumprojekts par apriņķu izveidošanu. Vēlāk šis termiņš tika pagarināts līdz 2011. gada 31. decembrim un visbeidzot - līdz 2013. gada 31. decembrim. Šo uzdevumu Ministru kabinets neizpildīja, un apriņķi netika izveidoti. Izvērtējamā administratīvi teritoriālā reforma tiek īstenota, pamatojoties uz jauno Administratīvo teritoriju likumu, atbilstoši kuram izveidojamas viena līmeņa pašvaldības. Tātad izskatāmajā lietā izvērtējamās reformas ietvaros tiek īstenots saturiski cits risinājums - tiek veidotas viena līmeņa administratīvi teritoriālā iedalījuma vienības. Līdz ar to šī reforma ir uzskatāma par jaunu administratīvi teritoriālo reformu. 26.2. Par nepieciešamību pilnveidot un uzlabot ar 2008.-2009. gada reformu izveidoto administratīvi teritoriālo iedalījumu liecina vairāki Ministru kabineta politikas plānošanas un citi dažādu institūciju sagatavotie dokumenti, kā arī starptautisko institūciju sniegtie ieteikumi. Nacionālajā attīstības plānā 2014.-2020. gadam citstarp bija ietverts rīcības virziens "Ekonomiskās aktivitātes veicināšana reģionos - teritoriju potenciāla izmantošana" un konstatēts, ka sociālekonomiskās atšķirības starp reģioniem ir ievērojamas un publisko pakalpojumu un infrastruktūras izmaksas uz vienu iedzīvotāju būtiski pieaug. Viens no mērķiem šā rīcības virziena ietvaros bija veidot tādu pašvaldību administratīvo struktūru, lai līdz 2020. gadam to finansiālās kapacitātes novērtējums autonomo funkciju veikšanai sasniegtu vismaz 45 procentus. Savukārt kā viens no šā mērķa sasniegšanas labad veicamajiem uzdevumiem norādīta pilnveidota valsts administratīvi teritoriālā iedalījuma ieviešana, balstoties uz 2008.-2009. gadā īstenotās administratīvi teritoriālās reformas rezultātu novērtējumu (sk. ar Saeimas 2012. gada 20. decembra lēmumu apstiprinātā Nacionālā attīstības plāna 2014.-2020. gadam 366., 379. un 391. punktu). Ministru kabinets 2013. gada 26. martā pieņēma zināšanai Ministrijas sagatavoto informatīvo ziņojumu "Administratīvi teritoriālās reformas izvērtējums". Šajā ziņojumā citstarp secināts, ka 2008.-2009. gadā īstenotās administratīvi teritoriālās reformas rezultātā izveidotajos novados nav spēcīgu attīstības centru un iedzīvotāju skaita ziņā novadi ir neviendabīgi, kā arī ieteikts izskatīt iespēju veidot lielākus novadus ap reģionālās un nacionālās nozīmes attīstības centriem. Tāpat norādīts, ka, ņemot vērā iedzīvotāju skaita samazinājuma tendences, kas visvairāk skar tieši mazās pašvaldības, administratīvi teritoriālā reforma ir jāturpina, veidojot administratīvās teritorijas pēc iespējas tuvināti Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģijā līdz 2030. gadam (turpmāk - stratēģija "Latvija 2030") iezīmētajam nacionālās un reģionālās nozīmes attīstības centru modelim (sk. Ministru kabineta 2013. gada 26. marta informatīvā ziņojuma "Administratīvi teritoriālās reformas izvērtējums" 3.1. un 3.4. punktu). Līdzīgi arī 2017. gada 3. maijā Ministru kabinetā izskatītajā informatīvajā ziņojumā "Par valsts administratīvi teritoriālo iedalījumu un valsts pārvaldes institūciju sadarbības teritoriju izveidi" norādīts uz līdzšinējā valsts administratīvi teritoriālā iedalījuma nepilnībām. Šajā ziņojumā piedāvāts veidot 29 pašvaldību sadarbības teritorijas ap reģionālās un nacionālās nozīmes attīstības centriem (sk. Ministru kabineta 2017. gada 3. maija informatīvā ziņojuma "Par valsts administratīvi teritoriālo iedalījumu un valsts pārvaldes institūciju sadarbības teritoriju izveidi" 5. punktu). 2019. gada 5. februārī Ministru kabinets pieņēma zināšanai informatīvo ziņojumu "Par turpmāko rīcību administratīvi teritoriālās reformas pabeigšanai". Tajā norādīti jautājumi, kas nav atrisināti 2008.-2009. gadā īstenotās administratīvi teritoriālās reformas ietvaros. Ziņojumā secināts, ka minētās reformas pabeigšana ir nepieciešama, lai visas pašvaldības spētu pilnvērtīgi un patstāvīgi veikt savas autonomās funkcijas, iedzīvotājiem tiktu nodrošināti kvalitatīvi un izmaksu ziņā efektīvāki pakalpojumi, tiktu veicināta reģionālās un nacionālās nozīmes attīstības centru sasaiste ar apkārtējām funkcionālajām teritorijām un būtu iespēja turpināt valsts pārvaldes decentralizēšanu (sk. Ministru kabineta 2019. gada 5. februāra informatīvo ziņojumu "Par turpmāko rīcību administratīvi teritoriālās reformas pabeigšanai", 3. lpp.). Uz nepieciešamību īstenot reformu un riskiem, kas rastos, ja tas netiktu darīts, atkārtoti norādīts arī Ministru kabineta 2019. gada 14. maija informatīvajā ziņojumā un 2019. gada 18. septembra konceptuālajā ziņojumā "Par administratīvi teritoriālo iedalījumu". Administratīvi teritoriālās reformas nozīme uzsvērta arī atsevišķos Ministru kabineta politikas dokumentos. Deklarācijā par Artura Krišjāņa Kariņa vadītā Ministru kabineta iecerēto darbību administratīvi teritoriālās reformas īstenošana minēta kā viena no valdības darba prioritātēm. Deklarācijā norādīts, ka valdība apņemas līdz 2021. gadam īstenot vietējo pašvaldību reformu, apvienojot pašvaldības ilgtspējīgākās un ekonomiski spēcīgākās vienībās, kas spēj nodrošināt likumā minēto pašvaldību autonomo funkciju izpildi salīdzināmā kvalitātē un pieejamībā (sk. Deklarācijas par Artura Krišjāņa Kariņa vadītā Ministru kabineta iecerēto darbību 223. punktu). 26.3. Arī vairākos Latvijas un Eiropas Savienības institūciju, kā arī starptautisko organizāciju pētījumos un ziņojumos norādīts uz līdzšinējā administratīvi teritoriālā iedalījuma trūkumiem un nepieciešamību īstenot reformu. Tā Valsts kontroles 2017. gada 24. februāra revīzijas ziņojumā secināts, ka administratīvi teritoriālā iedalījuma nepilnības tiešā veidā ietekmē pašvaldību darbību. Ziņojumā norādīts uz to, ka atsevišķu iestāžu izmaksas mazā pašvaldībā var pat trīs reizes pārsniegt izmaksas, kas būtu nepieciešamas tad, ja tiktu izveidotas kopīgas institūcijas, tomēr kopīgu sadarbības institūciju veidošana pakalpojumu sniegšanai starp pašvaldībām nav izplatīta. Valsts kontrole Ministrijai citstarp ieteikusi "izvērtēt nepieciešamību izdarīt grozījumus normatīvajos aktos, kas reglamentē pašvaldības administratīvo un teritoriālo struktūru" (sk. Valsts kontroles 2017. gada 24. februāra revīzijas ziņojuma Nr. 2.4.1‑48/5015 "Vai novadu pašvaldības nodrošina pakalpojumus iedzīvotājiem par samērīgām izmaksām?" 40. un 41. lp.). Arī Latvijas Bankas 2019. gada pētījumā secināts, ka iedzīvotāju skaita ziņā mazo pašvaldību uzturēšanas izdevumi ir salīdzinoši augsti. Turklāt, saglabājoties esošajām demogrāfijas tendencēm, turpmākajos divdesmit gados iedzīvotāju skaits pašvaldībās varētu samazināties pat par 15 procentiem. Kā viens no risinājumiem minēta lielāku novadu izveide (sk. Latvijas Bankas pētījumu "Kas nosaka Latvijas pašvaldību budžeta izdevumu atšķirības?", 2019, 27. un 28. lp.). Savukārt Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas Ekonomikas pārskatā par Latviju secināts, ka neliela izmēra pašvaldības nespēj nodrošināt augstas kvalitātes sabiedriskos pakalpojumus, tostarp izglītības un sabiedriskā transporta pakalpojumus. Tāpat pārskatā ieteikta pašvaldību skaita samazināšana, jo tas ļautu būtiski paaugstināt pakalpojumu sniegšanas efektivitāti (sk. Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas Ekonomikas pārskatu par Latviju, publicēts 2019. gada maijā, 4. un 6. lp.). Eiropas Komisijas 2020. gada ziņojumā par Latviju norādīts uz iespējamiem reformas pozitīvajiem aspektiem, citstarp minot, ka pašvaldību mazais izmērs ierobežo to spēju piesaistīt investīcijas un pārvaldīt liela mēroga projektus. Līdzsvarota visu reģionu attīstība ir būtiska Latvijas ilgtspējīgai attīstībai. Pašvaldību pārgrupēšana varētu veicināt reģionālo attīstību, stimulēt budžeta līdzekļu racionālu izmantošanu un samazināt pašvaldību administratīvās izmaksas. Tomēr, lai efektīvi īstenotu administratīvi teritoriālo reformu un nodrošinātu labāku sabiedrisko pakalpojumu sniegšanu iedzīvotājiem, būtu jāīsteno arī citas reformas, piemēram, izglītības un medicīnas jomās. Ziņojuma autori arī norāda, ka reformas ilgtspēju stiprinātu līdzdalības pieeja, ko nodrošinātu visu ieinteresēto personu - pašvaldību, ministriju, sociālo partneru un pilsoniskās sabiedrības - iesaistīšanās (sk. Eiropas Komisijas 2020. gada ziņojumu par Latviju Nr. SWD(2020) 513 final, publicēts 2020. gada 26. februārī, 49.-50. lp.). 26.4. Satversmes tiesa jau atzinusi, ka pašvaldības ir daļa no valsts vienotās pārvaldes sistēmas un padotas Ministru kabinetam (sk. Satversmes tiesas 2018. gada 29. jūnija sprieduma lietā Nr. 2017-32-05 12. punktu). Tādējādi pašvaldības ir saistītas ar tiem pašiem pārvaldības principiem, kas tiek ņemti vērā, organizējot valsts pārvaldes iestāžu darbību. Atbilstoši labas pārvaldības principam valsts pienākums ir pastāvīgi pārbaudīt un, ja nepieciešams, uzlabot valsts pārvaldi un pārvaldes sistēmu, lai tā darbotos pēc iespējas efektīvi. Kā jau konstatēts iepriekš minētajos pētījumos, arvien vairāk Latvijas iedzīvotāju dzīvesvietu un darbavietu izvēlas reģionālajos centros, iedzīvotāju skaits samazinās, pašvaldību autonomo funkciju izpilde sadārdzinās, kļūst neefektīva vai pat tiek traucēta. Šādā situācijā administratīvi teritoriālās reformas mērķis, kas vērsts uz konstatēto nepilnību novēršanu, atbilst visas Latvijas sabiedrības kopējām interesēm. Tādējādi administratīvi teritoriālās reformas mērķis ir vērsts uz sabiedrības kopējo labumu.