8. Article

Pieteikuma iesniedzējs norādījis, ka apstrīdētais regulējums neatbilst Satversmes 1. un 66. pantam, ciktāl tā pieņemšanā nav ievērots Veselības aprūpes finansēšanas likuma pārejas noteikumu 11. punkts. Tādējādi Satversmes tiesai visupirms jānoskaidro Veselības aprūpes finansēšanas likuma pārejas noteikumu 11. punkta saturs. Veselības aprūpes finansēšanas likuma pārejas noteikumu 11. punktā Ministru kabinetam noteikti divi uzdevumi: 1) likumprojektā par valsts budžetu 2019. gadam paredzēt valsts finansējumu veselības aprūpes darbinieku darba samaksas paaugstināšanai 87 483 708 euro apmērā; 2) likumprojektā par vidēja termiņa budžeta ietvaru 2019., 2020. un 2021. gadam paredzēt valsts finansējumu veselības aprūpes darbinieku darba samaksas paaugstināšanai vidēji gadā 20 % apmērā: 2019. gadā - 87 483 708 euro, 2020. gadā - 191 227 820 euro un 2021. gadā - 314 599 953 euro. Saeimas noteiktais uzdevums likumprojektā par valsts budžetu 2019. gadam paredzēt konkrētus izdevumus veselības aprūpes darbinieku darba samaksas paaugstināšanai neskar apstrīdēto regulējumu, kas ietverts likumā "Par valsts budžetu 2020. gadam", tādēļ tas šīs lietas ietvaros nav jāpārbauda. Savukārt, lai noskaidrotu to, vai uzdevums likumprojektā par vidēja termiņa budžeta ietvaru 2019., 2020. un 2021. gadam paredzēt konkrētu finansējumu ietekmē apstrīdēto regulējumu, visupirms nepieciešams noskaidrot vidēja termiņa budžeta ietvara būtību un to, kā šis ietvars ir saistīts ar valsts budžeta likumu un tajā ietverto apstrīdēto regulējumu, bet pēc tam jāizvērtē šāda uzdevuma saistošā daba. 8.1. Satversmes 66. pants noteic, ka Saeima ik gadus pirms saimnieciskā gada sākšanās lemj par valsts ienākumu un izdevumu budžetu, kura projektu tai iesniedz Ministru kabinets. Ja Saeima pieņem lēmumu, kurš saistīts ar budžetā neparedzētiem izdevumiem, tad lēmumā jāparedz arī līdzekļi, ar kuriem segt šos izdevumus. Pēc budžeta gada notecēšanas Ministru kabinetam jāiesniedz Saeimai apstiprināšanai norēķini par budžeta izpildīšanu. Saskaņā ar Satversmes 66. panta pirmo teikumu valsts budžetu sastāda un pieņem vienam saimnieciskajam gadam. Tātad gadskārtējā valsts budžeta sastādīšana ir periodisks process. No Satversmes 66. panta izriet četras būtiskākās gadskārtējā valsts budžeta stadijas: budžeta projekta sastādīšana Ministru kabinetā, budžeta projekta apspriešana un pieņemšana Saeimā, budžeta izpilde un - visbeidzot - Ministru kabineta atskaitīšanās Saeimai par budžeta izpildi. Katru gadu attiecīgais process sākas no jauna. Budžeta periodiskums ir faktors, kas stiprina Saeimas budžeta tiesības un Saeimas kā konstitucionālā valsts varas orgāna pozīcijas. 8.2. Valsts pastāvēšanas pamatā ir likts ilgtspējas princips. Satversmes ievads norāda, ka Latvijas valsts ir izveidota, lai garantētu latviešu nācijas, tās valodas un kultūras pastāvēšanu un attīstību cauri gadsimtiem. Prasība pēc valsts ilgtspējas ietekmē arī budžeta sastādīšanu. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka, lemjot par valsts budžetu, ilgtermiņā ir jānodrošina līdzsvars starp valsts ekonomiskajām iespējām un visas sabiedrības labklājību un valsts finanšu līdzekļu izlietojums ir jāsamēro ar valsts rīcībā esošo finanšu līdzekļu apmēru (sk. Satversmes tiesas 2012. gada 3. februāra sprieduma lietā Nr. 2011-11-01 17.5. punktu). Valstij ir jārūpējas par tās ilgtspējīgu attīstību, citstarp arī tādā veidā, lai valsts budžetā vienmēr būtu valsts funkciju pildīšanai nepieciešamie līdzekļi (sk. Satversmes tiesas 2015. gada 25. marta sprieduma lietā Nr. 2014-11-0103 20. punktu). Arī dažāda rakstura un mēroga finanšu krīzes ir pierādījušas to, ka viena saimnieciskā gada ietvars var būt nepietiekams stabilas budžeta politikas pamats, jo vairums fiskālo pasākumu ietekmē budžetu ne tikai ikgadējā cikla ietvaros, bet arī vēlāk. Lai noteiktu pieejamos resursus ilgākam laika periodam un ieplānotu šo resursu izlietošanu atbilstoši valsts noteiktajām prioritātēm, Saeima ar Likumu par budžeta un finanšu vadību ir ieviesusi vidēja termiņa budžeta plānošanu. Vidēja termiņa budžeta plānošana nozīmē, ka ik gadu tiek pieņemts valsts budžeta likums kārtējam gadam un noteikts maksimāli pieļaujamo izdevumu kopapjoms turpmākajiem diviem gadiem. Vidēja termiņa budžeta ietvara likuma projektu sagatavo triju gadu periodam, un tajā ir norādāmi vidēja termiņa budžeta mērķi un prioritārie attīstības virzieni nacionālajā attīstības plānā un valsts aizsardzības koncepcijā noteikto mērķu sasniegšanai un prioritāšu ieviešanai; valsts budžeta finansiālās bilances apjoms (maksimālais deficīta līmenis vai minimālais pārpalikuma līmenis), kas izteikts procentos no attiecīgā gada iekšzemes kopprodukta; maksimāli pieļaujamo valsts budžeta izdevumu kopapjoms; maksimāli pieļaujamo valsts budžeta kopējo izdevumu apjoms katrai ministrijai un citai centrālajai valsts iestādei un resursi šo izdevumu segšanai, kā arī Fiskālās disciplīnas likumā noteiktie rādītāji (sk. Likuma par budžetu un finanšu vadību 16.2 panta pirmo un otro daļu un Fiskālās disciplīnas likuma 5. pantu). Kā izriet no Fiskālās disciplīnas likuma, kura mērķis ir noteikt tādus fiskālās politikas principus un nosacījumus, kas nodrošina ekonomikas ciklā sabalansētu budžetu, tādējādi sekmējot ilgtspējīgu valsts attīstību un makroekonomisko stabilitāti un samazinot ārējo faktoru negatīvu ietekmi uz tautsaimniecību, vidēja termiņa budžeta ietvara likums ir būtisks fiskālās disciplīnas nodrošināšanas instruments. Proti, vidēja termiņa budžeta ietvara likumā katru gadu tiek vispārīgi noteikti vidējā termiņā pieejamie resursi un ieplānota šo resursu izlietošana atbilstoši valdības noteiktajām prioritātēm. Šādā veidā tiek nodrošināta stabila izdevumu plānošana, nepieļaujot to, ka īstermiņa jeb kārtējā gada prioritātes un to īstenošana rada negatīvas finansiālas sekas ilgtermiņā. Vidēja termiņa budžeta plānošana jeb ikgadējā vidēja termiņa budžeta ietvara likuma pieņemšana ir viens no procesiem, ar kuriem tiek iedzīvināts Satversmes 1. pantā kopsakarā ar 66. pantu ietvertais budžeta ilgtspējas princips, nodrošinot to, ka ikgadējais valsts budžets ir vērsts uz ilgtermiņa mērķu īstenošanu un nerada negatīvu ietekmi uz valsts finansiālo stabilitāti, tostarp nākamo gadu budžetu plānošanu un īstenošanu. 8.3. Saskaņā ar Likuma par budžetu un finanšu vadību 18. panta pirmo un 1.1 daļu valsts ikgadējā budžeta sastādīšanas pirmajā posmā ministrijas un citas centrālās valsts iestādes atbilstoši budžeta sagatavošanas grafikam izstrādā un iesniedz Finanšu ministrijai valsts budžeta pieprasījumus, kam jāiekļaujas vidēja termiņa budžeta ietvara likumā attiecīgajam gadam noteiktā maksimāli pieļaujamā valsts budžeta izdevumu apjoma ietvaros. Atbilstoši šā likuma 19. panta otrajai daļai finanšu ministrs izstrādā gadskārtējā valsts budžeta likuma projektu, pamatojoties uz vidēja termiņa budžeta ietvara likumu un budžeta pieprasījumiem. No tā izriet, ka vidēja termiņa budžeta ietvara likums ir jāievēro gan ministrijām un citām centrālajām valsts iestādēm, iesniedzot gadskārtējā valsts budžeta pieprasījumus, gan arī finanšu ministram, veidojot budžeta likuma projektu. Proti, gadskārtējam valsts budžetam jābūt saskaņotam ar to aptverošo vidēja termiņa budžeta ietvaru. Visciešāk ikgadējais valsts budžeta likums ir saistīts ar to vidēja termiņa budžeta ietvara likumu, kura pirmais gads sakrīt ar attiecīgo valsts budžeta likuma gadu. Turklāt, stājoties spēkā kārtējam vidēja termiņa budžeta ietvara likumam, iepriekšējā vidēja termiņa budžeta ietvara likuma normas, kuras attiecas uz otro un trešo tā darbības gadu, netiek piemērotas (sk. Likuma par budžetu un finanšu vadību 16.2 panta devīto daļu). Tomēr katrs vidēja termiņa budžeta ietvara likums nosaka plānotās nākamo divu saimniecisko gadu izdevumu robežas un prioritātes, kas tiek ņemtas vērā nākamo gadu vidēja termiņa budžeta ietvara likumu sagatavošanas laikā un valsts budžeta pieprasījumu izvērtēšanā. Līdz ar to pastāv saikne starp vidēja termiņa budžeta ietvaru un tā aptvertā otrā un trešā gada likumiem par valsts budžetu. Arī pēc jēgas gadskārtējais valsts budžets nevar būt pretējs vidēja termiņa budžeta ietvaram, jo citādi vidēja termiņa budžeta plānošanai nebūtu nozīmes. Apstrīdētajam regulējumam kā valsts budžeta likuma normai bija jābūt saskaņotam ar to aptverošo vidēja termiņa budžeta ietvara likumu. Līdz ar to norma, kas bija attiecināma uz vidēja termiņa budžeta ietvara likumu, potenciāli varēja ietekmēt arī apstrīdēto regulējumu. 8.4. Likumprojektu par Veselības aprūpes finansēšanas likuma pārejas noteikumu papildināšanu ar 11. punktu izstrādāja un izskatīšanai Saeimā iesniedza tās Sociālo un darba lietu komisija. Šā likumprojekta anotācijā norādīts, ka nepieciešams pārtraukt ārstniecības iestāžu ārstniecības personu kopējā skaita samazināšanos, novēršot tendenci ārstniecības personām pāriet strādāt privātajā sektorā, un aktīvāk veicināt paaudžu nomaiņu. Lai to nodrošinātu, esot nepieciešams turpināt paaugstināt ārstniecības personu darba samaksu, vidēji katru gadu nodrošinot darba samaksas pieaugumu par 20 %, un noteikt uzdevumu Ministru kabinetam šo darba samaksas pieaugumu iekļaut citstarp vidēja termiņa budžeta ietvarā (sk. likumprojekta Nr. 152/Lp13 "Grozījums Veselības aprūpes finansēšanas likumā" anotāciju, pieejama Saeimas likumprojektu reģistrā). Kā Saeimas 2018. gada 13. decembra sēdē norādīja Sociālo un darba lietu komisijas priekšsēdētājs deputāts Andris Skride, likumprojekta būtība bija iestrādāt Veselības aprūpes finansēšanas likuma pārejas noteikumos politisku apņemšanos 2019.-2021. gadā turpināt nodrošināt finansējuma pieaugumu ārstniecības jomas speciālistiem par 20 % (sk. Saeimas 2018. gada 13. decembra sēdes stenogrammu). Šāda apņemšanās sasaucas ar iepriekš pieņemtiem politiskiem un politikas plānošanas dokumentiem. Jau 2017. gadā Ministru kabinets akceptēja konceptuālo ziņojumu "Par veselības aprūpes sistēmas reformu" (sk. Ministru kabineta 2017. gada 7. augusta rīkojumu Nr. 394 "Par konceptuālo ziņojumu "Par veselības aprūpes sistēmas reformu""). Konceptuālajā ziņojumā norādīts, ka ārstniecības personu darba samaksas palielināšanai līdz 2023. gadam nepieciešams novirzīt 500,8 miljonus euro, tostarp 2020. gadā - 253,5 miljonus euro (sk. konceptuālā ziņojuma "Par veselības aprūpes sistēmas reformu" 12. tabulu). Ministru kabinets nolēma jautājumu par konceptuālajā ziņojumā ietvertā risinājuma īstenošanai nepieciešamajiem finanšu resursiem izskatīt vidēja termiņa valsts nodokļu politikas pamatnostādņu, likumprojekta "Par valsts budžetu 2018. gadam" un likumprojekta "Par vidēja termiņa budžeta ietvaru 2018., 2019. un 2020. gadam" sagatavošanas procesā un noteikt, ka, sagatavojot likumprojektu "Par valsts budžetu 2018. gadam" un likumprojektu "Par vidēja termiņa budžeta ietvaru 2018., 2019. un 2020. gadam", veselības aprūpes nozari un ar to saistītās veselības nozares reformas uzskata par prioritāti (sk. Ministru kabineta 2017. gada 7. augusta rīkojuma Nr. 394 "Par konceptuālo ziņojumu "Par veselības aprūpes sistēmas reformu"" 2. un 3. punktu). Ārstniecības personu darba samaksas palielināšana bija arī Māra Kučinska sastādītā un Saeimas apstiprinātā Ministru kabineta politiskā prioritāte (sk. Deklarācijas par Māra Kučinska vadītā Ministru kabineta iecerēto darbību, publicēta 2016. gada februārī, pieejama www.mk.gov.lv, 133. punktu). Ņemot vērā iepriekš minēto, Veselības aprūpes finansēšanas likuma pārejas noteikumu 11. punkts daļā par vidēja termiņa budžeta ietvaru 2019., 2020. un 2021. gadam ir uzskatāms par Saeimas lēmumu, kurā tā apliecināja un uzsvēra likumdevēja un izpildvaras kopējo jau iepriekš izteikto apņemšanos paaugstināt ārstniecības personu darba samaksu, izvirzot Ministru kabinetam uzdevumu 2019., 2020. un 2021. gada vidējā termiņa budžeta ietvara prioritāšu izvērtējumā un valsts budžeta izdevumu kopapjoma aprēķinā ņemt vērā šā mērķa īstenošanai nepieciešamos izdevumus. To apstiprina gan iepriekšējie konceptuālie dokumenti, gan arī Saeimas sēdē izskanējušie norādījumi uz to, ka likumprojektā paredzētā uzdevuma izpildei nepieciešamā finansējuma avoti nebūt nav skaidri. Tā kā uzdevums tika izvirzīts attiecībā uz vidēja termiņa budžeta ietvara likumu, proti, likumu, kas tikai iezīmē paredzamos ieņēmumus un izdevumus ilgtermiņa perspektīvā, Saeimai nebija nepieciešams pašai norādīt to, no kādiem līdzekļiem attiecīgie izdevumi finansējami. Proti, Ministru kabinetam tika noteikts uzdevums vidēja termiņa budžeta ietvara 2019., 2020. un 2021. gadam sagatavošanas procesā ņemt vērā un izdevumos ieplānot Veselības aprūpes finansēšanas likuma pārejas noteikumu 11. punktā paredzēto vēlamo finansējumu veselības aprūpes darbinieku darba samaksas paaugstināšanai.