3. Article

Normatīvais regulējums 3.1. Pašvaldība kā sadzīves atkritumu apsaimniekošanas pašvaldības teritorijā organizētājs 11 Atbilstoši likuma "Par pašvaldībām" 15. pantam viena no pašvaldības autonomajām funkcijām cita starpā ir organizēt sadzīves atkritumu apsaimniekošanu pašvaldības administratīvajā teritorijā. Arī AAL 18. panta pirmā daļa paredz, ka "pašvaldība publisko iepirkumu vai publisko un privāto partnerību regulējošos normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā izvēlas atkritumu apsaimniekotāju, kurš veiks sadzīves atkritumu un mājsaimniecībās radīto būvniecības atkritumu savākšanu, pārvadāšanu, pārkraušanu, šķirošanu un uzglabāšanu attiecīgajā sadzīves atkritumu apsaimniekošanas zonā, par piedāvājuma izvēles kritēriju nosakot saimnieciski visizdevīgāko piedāvājumu". Lai īstenotu minēto funkciju, pašvaldības izvēlas atkritumu apsaimniekošanas pakalpojumu sniedzēju, kā arī nosaka maksu par sadzīves atkritumu apsaimniekošanu. 12 Pašvaldība savā administratīvajā teritorijā atbilstoši pašvaldības saistošajiem noteikumiem par sadzīves atkritumu apsaimniekošanu, ievērojot atkritumu apsaimniekošanas valsts plānu un reģionālos plānus, organizē šādu atkritumu apsaimniekošanu: i) visi sadzīves atkritumi, tai skaitā sadzīvē radušies bīstamie atkritumi; ii) to būvdarbu veikšanas procesā radušies ražošanas atkritumi, uz kuriem neattiecas normatīvie akti par būvniecībā radušos atkritumu un to pārvadājumu uzskaites kārtību1. 13 Atkritumu apsaimniekošanas normatīvajos aktos ir noteiktas minimālās prasības, kas iekļaujamas darba uzdevumā, pašvaldībai izraugoties sadzīves atkritumu apsaimniekotāju, un atkritumu apsaimniekošanas līgumos kā būtiskie noteikumi2. Ņemot vērā iepriekš minētās prasības un nosacījumus, ar sadzīves atkritumu apsaimniekošanu saistīto pakalpojumu īstenošanas rezultātā katrā pašvaldībā tiek nodrošināta noteiktu, ar vides aizsardzību saistītu mērķu sasniegšana, sekmējot minēto mērķu sasniegšanu valsts līmenī. Atkritumu apsaimniekošanas līgumos tiek noteiktas atkritumu apsaimniekošanā iesaistīto pušu tiesības un pienākumi, t.sk. pakalpojumi, kurus pašvaldības izvēlētais atkritumu apsaimniekotājs sniedz, pieprasot papildu samaksu. 14 Pašvaldības izdod saistošos noteikumus par sadzīves atkritumu apsaimniekošanu savā administratīvajā teritorijā, nosakot šīs teritorijas dalījumu sadzīves atkritumu apsaimniekošanas zonās, prasības atkritumu savākšanai, arī minimālajam sadzīves atkritumu savākšanas biežumam, pārvadāšanai, pārkraušanai, šķirošanai un uzglabāšanai, kārtību, kādā veicami maksājumi par minēto atkritumu apsaimniekošanu, kā arī nosaka pašvaldības pilnvarotas institūcijas un amatpersonas, kuras kontrolē saistošo noteikumu ievērošanu.3 15 Pašvaldību kompetencē ir arī noteikt maksu par sadzīves atkritumu apsaimniekošanu, ietverot tajā maksu par nedalīti vākto un dalīti vākto sadzīves atkritumu savākšanu, pārvadāšanu, pārkraušanu, uzglabāšanu, dalītās atkritumu savākšanas, šķirošanas un infrastruktūras objektu uzturēšanu. 3.2. Pašvaldība kā saimnieciskās darbības veicējs 16 Pastāv vairāki veidi, kā pašvaldība var organizēt atkritumu apsaimniekošanu. Pašvaldība to var darīt saviem spēkiem, uzdot pašvaldības komersantam vai nolīgt privātpersonu nodibinātus komersantus. Pēdējā gadījumā pašvaldība to var darīt iepirkuma procedūras vai publiskās un privātās partnerības veidā.4 Pašvaldība publisko iepirkumu vai publisko un privāto partnerību regulējošos normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā izvēlas atkritumu apsaimniekotāju, par piedāvājuma izvēles kritēriju nosakot saimnieciski visizdevīgāko piedāvājumu.5 17 Līdzīgi kā KP 09.09.2019. lēmumā Nr. 19 "Par Līguma par Eiropas Savienības darbību 102. pantā noteiktā aizlieguma pārkāpumu SIA "Getliņi EKO" un Rīgas pilsētas pašvaldības darbībās" un Administratīvās apgabaltiesas 01.10.2019. lēmumā lietā Nr. A43008319 (turpmāk - Getliņi lieta), lai noteiktu, vai pašvaldības rīcība attiecībā uz pakalpojumu sniegšanu ir publiski tiesiska vai privāttiesiska, tiek izmantota divpakāpju teorija. Pašvaldība, atbilstoši savai autonomajai funkcijai organizēt iedzīvotājiem sadzīves atkritumu apsaimniekošanu, ir atbildīga par to, vai iedzīvotājiem tiks nodrošināta pieeja pakalpojumiem (pirmā - publiski tiesiskā pakāpe), savukārt, nosakot to, kā norādītie pakalpojumi tiks sniegti, pašvaldība var rīkoties gan publiski tiesiski, gan privāttiesiski.6 Gadījumā, ja pašvaldība pati iesaistās pakalpojumu sniegšanā, pakalpojuma sniegšanas veids attiecas uz otro pakāpi un uzskatāms, ka pašvaldība rīkojusies privāttiesiski. 18 Tiesai nav pamats ierobežot pašvaldības rīcības brīvību un likt tai obligāti izvēlēties atkritumu apsaimniekošanas sniegšanu vienā no iepriekšminētajiem veidiem.7 Piemēram, izvēloties, vai sadzīves atkritumu savākšanas un pārvadāšanas pakalpojuma nodrošināšanu veikt pašas spēkiem vai sadarboties ar privātiem komersantiem, publiskai personai ir plaša rīcības brīvība, kas balstās politiski definētos mērķos un apsvērumos, kas var būt atkarīgs no tā, cik sociāli orientētu politiku tā īsteno. Tādēļ kontrole pār šādu izšķiršanos nepakļaujas tiesību kritērijiem un tādējādi - tiesas kontrolei.8 19 Vienlaikus katra pakalpojuma sniegšanas veida izvēles pamatotība un izpilde ir pakļauta KL 2. pantā noteiktā mērķa prasībām un KL kontrolei. Atkritumu apsaimniekošanas nozarē nepastāv īpaša, likumdevēja tieši paredzēta tiesību norma, kas aizstāvētu pret nevēlamu konkurenci. Ekonomikas pamatlikumi pirmām kārtām vērsti uz konkurences attīstīšanu, tādēļ vēršanās pret nevēlamu konkurenci netiek uzskatīta par tiesisku interesi, kura būtu aizsargājama. Šādos apstākļos atkritumu apsaimniekošanas nozares normatīvais regulējums neparedz kādas juridiskas personas ekskluzīvas (izņēmuma) tiesības sniegt atkritumu savākšanas un pārvadāšanas pakalpojumus.9 Līdz ar to otrās pakāpes ievaros, atbildot uz jautājumu, 'kā pakalpojums tiks sniegts', pašvaldības rīcība ir pakļauta KL 2. pantā noteiktajām mērķa prasībām un KL kontrolei, ciktāl tā funkcionāli veic vai plāno veikt saimniecisko darbību. 20 Pakalpojuma līguma 2.2. punktā noteikts, ka "atkritumu apsaimniekošana šā līguma izpratnē ir atkritumu savākšanas (tai skaitā atkritumu vākšana, šķirošana un sajaukšana, lai tos pārvadātu), uzglabāšana, pārkraušana, pārvadāšana, pārstrāde […], reģenerācija un apglabāšana […], šo darbību pārraudzība, kā arī atkritumu apglabāšanas vietu ierīkošana un pārstrādes objektu vai iekārtu uzturēšana un aprūpe pēc to slēgšanas". Savukārt Pakalpojuma līguma 2.3. punkts nosaka, ka "pašvaldība uzdod un SIA "Jelgavas komunālie pakalpojumi" apņemas veikt pašvaldības teritorijā sadzīves atkritumu apsaimniekošanu atbilstoši spēkā esošajiem normatīvajiem aktiem, atkritumu apsaimniekošanas valsts reģionālajam plānam, kā arī saskaņā ar Jelgavas pašvaldības saistošajiem noteikumiem". 21 Kā norādīts iepriekš (skat. 5. rindkopu), JPP pieder 51 % no JKP kapitāla daļām, kas liecina par JPP iesaisti saimnieciskajā darbībā. Tāpat Pakalpojuma līgums noslēgts, piemērojot in-house principu, no kura izriet, ka pašvaldība nerīko publisko iepirkumu, ja pati nodrošina pakalpojuma sniegšanu - tātad pati veic saimniecisko darbību. 22 Pašvaldība iesaistās JKP lēmumu pieņemšanā, piedalās JKP akcionāru sapulcēs. Vienlaikus KP arī norāda, ka pašvaldības pārstāvji lemj par dividenžu izmaksu uzņēmuma peļņas gadījumā10. 23 Ņemot vērā, ka divpakāpju teorija Latvijas administratīvajās tiesībās ir aizgūta no Vācijas tiesībām11, uz konkrēto lietu attiecināma arī Vācijas tiesību prakse. No Vācijas Federālās Augstākās tiesas spriedumiem par koncesijas līgumu piešķiršanu, pašvaldībai nododot tiesības pārvaldīt gāzes un elektrības sadales tīklus koncesijas ieguvējiem, secināms, ka Vācijas tiesu praksē pašvaldība, slēdzot koncesijas līgumu un piešķirot koncesionāram ekskluzīvās tiesības sniegt pakalpojumu, tiek uzskatīta par tirgus dalībnieku konkurences tiesību kontekstā.12 Vācijas Federālās augstākās tiesas spriedumos norādīts, ka pašvaldība atrodas dominējošā stāvoklī savā administratīvajā teritorijā, tāpēc tai ir saistošas konkurences tiesības. Tāpat uz pašvaldību attiecas dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas aizliegums. 24 Lai gan spriedumos, ko vērtējusi Vācijas augstākā tiesa, starp pašvaldību un pakalpojuma sniedzēju slēgti līgumi par elektrības un gāzes pārvadu pārvaldīšanu un lietošanu, KP ieskatā, prakse attiecināma arī uz atkritumu apsaimniekošanu, ņemot vērā pašvaldības administratīvo varu tās administratīvajā teritorijā, izvēloties atkritumu apsaimniekotāju. 25 Arī Eiropas Savienības Tiesas (turpmāk - EST) judikatūrā atzīts, ka publiska iestāde var būt tirgus dalībnieks pat gadījumos, ja tā šķietami nodarbojas ar sociālām aktivitātēm. Katrā lietā ir būtiski izvērtēt, vai konkrētā darbība ietver preču un pakalpojumu piedāvāšanu tirgū vai arī, ja tā nav, kaut kas, ko būtībā varētu nodrošināt privāts uzņēmums veicot to kā ekonomisku aktivitāti un gūstot ienākumus.13 26 Ņemot vērā, ka pašvaldība var nodot atkritumu apsaimniekošanas pakalpojuma sniegšanu tirgus dalībniekam, kas sniegtu atkritumu apsaimniekošanas pakalpojumu un gūtu ekonomisku labumu, secināms, ka pašvaldība, sniedzot norādīto pakalpojumu, darbojas kā saimnieciskās darbības veicēja. 27 Ņemot vērā iepriekš minēto, secināms, ka pašvaldība, izvēloties nodot atkritumu apsaimniekošanas pakalpojuma izpildi JKP un iesaistoties uzņēmuma darbībā, ir uzskatāma par saimnieciskās darbības veicēju.