20. Article

Pieteikuma iesniedzēji uzskata, ka apstrīdētais regulējums nav pieņemts pienācīgā kārtībā. Attiecībā uz katru no apstrīdētā regulējuma normām pieteikumā norādīti atšķirīgi argumenti, kas, pēc Pieteikuma iesniedzēju ieskata, pamato šo normu neatbilstību labas likumdošanas principam. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka tiesību normas pieņemšanas kārtības ievērošana ir tiesību normas spēkā esības priekšnoteikums (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2008. gada 24. septembra sprieduma lietā Nr. 2008-03-03 7.3. punktu). Labas likumdošanas princips attiecināms uz ikviena normatīvā akta sagatavošanas un pieņemšanas procesu (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2020. gada 19. jūnija sprieduma lietā Nr. 2019‑20‑03 24. punktu). Taču Satversmes tiesa ir atzinusi arī to, ka tikai būtiski procedūras pārkāpumi ir pamats tam, lai atzītu, ka pieņemtajam aktam nav juridiska spēka (sk. Satversmes tiesas 2022. gada 7. janvāra sprieduma lietā Nr. 2021‑06‑01 16. punktu). Tādējādi, lai izskatāmajā lietā noskaidrotu, vai likumdevējs ir veicis pasākumus tam no Satversmes 112. panta izrietošā pienākuma izpildei, Satversmes tiesai visupirms jāpārbauda, vai katra no apstrīdētā regulējuma normām ir pieņemta pienācīgā kārtībā, proti, atbilstoši labas likumdošanas principam. 20.1. Pieteikuma iesniedzēji norāda, ka viņu rīcībā nav informācijas, kas norādītu uz to, ka Izglītības likuma 1. panta 1.1 un 12.4 punkta pieņemšanā vai izsludināšanā būtu pārkāpta Satversmē un Saeimas kārtības rullī noteiktā kārtība. Tomēr viņi uzskata, ka Saeima, pieņemot šīs normas, nav uzklausījusi izglītojamo, viņu vecāku un nevalstisko organizāciju viedokļus, kā arī ir pieņēmusi šīs normas nepamatotā steigā, bez pilnvērtīgas diskusijas. Saeima norāda, ka Izglītības likuma 1. panta 1.1 un 12.4 punkta jēga esot tāda tiesiskā ietvara radīšana, kas ļautu pieņemt izsvērtus, efektīvus un konkrētai epidemioloģiskai situācijai atbilstošus lēmumus. Tāpēc šādos gadījumos esot pieļaujams tas, ka Saeimas komisiju sēdēs primāri tiek uzklausītas nozaru speciālistu izteiktās riska prognozes un sniegtie vērtējumi. Minētās tiesību normas esot vērstas uz skaidra tiesiskā ietvara radīšanu pēc ārkārtējās situācijas beigām, lai nodrošinātu personu pamattiesības strauji mainīgos apstākļos. Izglītības likumā tā 1. panta 1.1 un 12.4 punkts ir iekļauti ar 2020. gada 12. novembra likumu "Grozījumi Izglītības likumā", kas izskatīts steidzamības kārtībā divos lasījumos - attiecīgi 2020. gada 5. novembrī un 2020. gada 12. novembrī. Likumu izsludinājis Valsts prezidents 2020. gada 19. novembrī oficiālajā izdevumā "Latvijas Vēstnesis" Nr. 224, un tas stājies spēkā 2020. gada 20. novembrī. Atbilstoši Satversmes 75. pantam un Saeimas kārtības ruļļa 92. pantam likumdevējs ir tiesīgs pats izdarīt lietderības apsvērumus par kāda likumprojekta izskatīšanu steidzamības kārtībā (sk. Satversmes tiesas 2015. gada 3. jūlija sprieduma lietā Nr. 2014-12-01 16. punktu). No likumprojekta Nr. 847/Lp13 "Grozījumi Izglītības likumā" izstrādes materiāliem izriet, ka likumdevēja lēmums virzīt šo likumprojektu kā steidzamu divos lasījumos ir pamatots ar to, ka Covid-19 pandēmijas apstākļos arī pēc ārkārtējās situācijas beigām izglītības iestādes ir spiestas turpināt īstenot attālinātās mācības. Likumprojekta anotācijā norādīts, ka, ņemot vērā Eiropas Savienības dalībvalstu praksi un Eiropas Komisijas publicētās vadlīnijas kombinētam mācību procesam, optimālais variants būtu izmantot attālinātas mācības kā klātienes izglītības ieguves formas sastāvdaļu, tomēr spēkā esošā Izglītības likuma redakcija šādu izglītības ieguves formu neparedzot (sk. Saeimai 2020. gada 9. oktobrī iesniegtā likumprojekta Nr. 847/Lp13 "Grozījumi Izglītības likumā" anotāciju un Saeimas Izglītības, kultūras un zinātnes komisijas 2020. gada 10. novembra sēdes audioierakstu). Labas likumdošanas princips negarantē konkrētu vienai personai vai personu grupai vēlamu rezultātu, tomēr tā ievērošana ikvienam dod pārliecību par to, ka attiecīgais jautājums ir demokrātiski apspriests, proti, dažādi viedokļi ir pausti un analizēti, un labākais iespējamais līdzsvars starp dažādām konfliktējošām tiesībām un interesēm ir ticis meklēts, ievērojot Satversmē ietvertās vērtības un vispārējos tiesību principus (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 23. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2018‑12‑01 24.1. punktu). No Izglītības likuma 1. panta 1.1 un 12.4 punkta pieņemšanas procesa secināms, ka atbildīgajā komisijā tika uzklausīti nevalstisko organizāciju un nozares pārstāvju viedokļi. Izskatot likumprojektu pirmajā un otrajā lasījumā, deputāti debatēja par apstrīdētajām Izglītības likuma normām (sk. Saeimas Izglītības, kultūras un zinātnes komisijas 2020. gada 10. novembra sēdes un 2020. gada 11. novembra sēdes audioierakstus). Satversmes tiesa norādījusi: pamatā tieši atbildīgā komisija ir tā, kas nodrošina, ka likumprojekts izskatīšanai Saeimas sēdē tiek sagatavots pilnvērtīgi (sk. Satversmes tiesas 2020. gada 11. jūnija sprieduma lietā Nr. 2019-12-01 31.2. punktu). Ieinteresēto personu līdzdalība normatīvā akta projekta izskatīšanas procesā var sekmēt objektīva lēmuma pieņemšanu un dažādu interešu līdzsvarošanu, tomēr likumdevējam konkrētas personu grupas viedoklis nav saistošs (sk. Satversmes tiesas 2015. gada 25. marta sprieduma lietā Nr. 2014-11-0103 18.1. punktu un 2009. gada 26. novembra sprieduma lietā Nr. 2009-08-01 17.2. punktu). Lai gan likumprojekts Nr. 847/Lp13 "Grozījumi Izglītības likumā" tika izskatīts steidzamības kārtībā, tomēr no tā izstrādes materiāliem gūstams apstiprinājums tam, ka likumdevējs savus apsvērumus ir izdarījis, ievērojot Satversmē un Saeimas kārtības rullī nostiprinātos principus. Proti, likumprojekts izskatīts Saeimas un Saeimas komisiju sēdēs, nodrošinot tā apspriešanas iespēju un to, ka deputāti varēja izmantot savas runas, priekšlikumu iesniegšanas un balsošanas tiesības. Tāpat likumdošanas procesā tika iesaistītas arī ieinteresētās personas. 20.2. Pēc Pieteikuma iesniedzēju ieskata, Pārvaldības likuma 4. panta pirmās daļas 8. punkts neatbilst no Satversmes 1. panta izrietošajam varas dalīšanas principam un Satversmes 64. pantam. Likumdevējs pats neesot Pārvaldības likumā noregulējis vispārējās izglītības procesa organizēšanu attālināti laikā, kad Covid-19 infekcijas izplatīšanās riski ir augsti. Laikā, kad ārkārtējā situācija valstī nav izsludināta, neesot pieļaujams tas, ka Saeima sabiedrībai svarīgu jautājumu, turklāt tādu jautājumu, kas skar izglītojamo tiesības, nenoregulē pati, bet visa regulējuma izstrādāšanai pilnvaro Ministru kabinetu. Saeima norāda, ka likumdevējs ir noregulējis sabiedrībai svarīgākās tiesiskās attiecības, kā arī izstrādājis skaidru tiesisko ietvaru, kurā izpildvara ir spējīga izstrādāt detalizētāku regulējumu un pieņemt konkrētajā epidemioloģiskajā situācijā nepieciešamos lēmumus. To apliecinot Pārvaldības likuma mērķis, šajā likumā nostiprinātie principi un kontroles mehānismi. Pārvaldības likumā Ministru kabinetam noteiktais pilnvarojums esot skaidrs un sevišķi nepieciešams strauji mainīgajos epidemioloģiskajos apstākļos. Būtiska nozīme esot Pārvaldības likuma normu izstrādes un darbības kontekstam - Covid-19 infekcijas izplatības apkarošanai (sk. lietas materiālu 1. sēj. 143. lp.). 20.2.1. Atbilstoši Satversmes 64. pantam likumdošanas tiesības pieder Saeimai, kā arī tautai Satversmē paredzētā kārtībā un apmēros. Tomēr, lai nodrošinātu efektīvāku valsts varas īstenošanu, ir pieļaujama atkāpe no prasības, ka likumdevējam visi jautājumi pilnībā jāizsver pašam. Šī efektivitāte tiek sasniegta, likumdevējam likumdošanas procesā izlemjot svarīgākos jautājumus, bet detalizētāku noteikumu un likuma ieviešanai dzīvē nepieciešamo tehnisko normu izstrādāšanai pilnvarojot Ministru kabinetu vai citas valsts institūcijas (sk. Satversmes tiesas 2020. gada 20. marta sprieduma lietā Nr. 2019-10-0103 25.3.1. punktu). Likumdevējam ir skaidri jānorāda, kādus jautājumus un kādā veidā Ministru kabinets ir tiesīgs noregulēt (sk. Satversmes tiesas 2005. gada 21. novembra sprieduma lietā Nr. 2005-03-0306 10. punktu). Lai izvērtētu izpildvaras izdoto normu atbilstību Satversmes 64. pantam, jāizvērtē, vai ir ievērota pilnvarošanas kārtība, proti, jānoskaidro pilnvarojošo normu saturs un mērķis, bet pēc tam jāpārbauda, vai Ministru kabinets, izdodot attiecīgās normas, ir ievērojis tam likumā noteiktā pilnvarojuma robežas (sk. Satversmes tiesas 2020. gada 20. marta sprieduma lietā Nr. 2019-10-0103 32.3. punktu). Likumprojekts Nr. 715/Lp13 "Covid-19 infekcijas izplatības pārvaldības likums" tika iesniegts Saeimai 2020. gada 29. maijā. Šo likumprojektu Saeima atzina par steidzamu un izskatīja divos lasījumos, attiecīgi 2020. gada 4. jūnijā un 2020. gada 5. jūnijā. Valsts prezidents likumu izsludināja 2020. gada 9. jūnijā oficiālajā izdevumā "Latvijas Vēstnesis" Nr. 110A, un tas ir stājies spēkā 2020. gada 10. jūnijā. Pārvaldības likums tika izstrādāts, ņemot vērā to, ka pēc ārkārtējās situācijas beigām epidemioloģiskās drošības nolūkā visus ierobežojumus, kas noteikti sakarā ar Covid-19 infekcijas izplatību, nebija iespējams atcelt. Personu tiesību īstenošanai bija nepieciešams noteikt papildu kritērijus un ierobežojošus nosacījumus uz ilgāku laika periodu, līdz tiks atrasts efektīvs medicīnisks risinājums Covid-19 infekcijas izplatības kontrolei (sk. Saeimai 2020. gada 29. maijā iesniegtā likumprojekta Nr. 715/Lp13 "Covid-19 infekcijas izplatības pārvaldības likums" anotāciju). Tiesiskais ietvars šādam likumdevēja piešķirtam pilnvarojumam ir noteikts Pārvaldības likuma 1. pantā. Savukārt izpildvaras rīcības brīvība ir ierobežota ar Pārvaldības likuma 3. pantu, proti, privātpersonu tiesību ierobežojumus var noteikt vienīgi tad, ja sabiedrības drošības riskus saistībā ar Covid-19 infekcijas izplatību nav iespējams efektīvi novērst, piemērojot vispārējā tiesiskajā kārtībā noteiktos tiesiskos līdzekļus. Pārvaldības likumā Ministru kabinetam dotais pilnvarojums paredz pienākumu izstrādāt ārkārtas rīcības mehānismus tikai gadījumos, kad tiek konstatēts augsts Covid-19 infekcijas izplatības risks. Tādējādi Pārvaldības likumā Ministru kabinetam dotais pilnvarojums neparedz tiesības noteikt jautājumus par vispārējās izglītības realizācijas formām vai metodēm tad, ja nav konstatējams Covid-19 infekcijas izplatības risks. Pārvaldības likums un līdz ar to arī tajā ietvertais apstrīdētais regulējums ir terminēts laikā, proti, Pārvaldības likuma pārejas noteikumu 10. punkts paredz, ka šis likums ir spēkā tik ilgi, kamēr pastāv epidemioloģiskās drošības draudi saistībā ar Covid-19 infekcijas izplatību. Pārvaldības likums nosaka arī papildu parlamenta kontroles un regulāras informēšanas mehānismu. Proti, saskaņā ar Pārvaldības likuma pārejas noteikumu 10. punktu Ministru kabinets vismaz reizi trijos mēnešos sniedz Saeimai ziņojumu par epidemioloģiskās drošības draudiem saistībā ar Covid-19 infekcijas izplatību. Tādējādi secināms, ka likumdevējs apstrīdētajā Pārvaldības likuma normā ir noteicis būtiskākos ar Covid-19 infekcijas izplatīšanās pārvaldību saistītos jautājumus, kā arī izveidojis skaidru tiesisko ietvaru, kurā iespējams noteikt nepieciešamos piesardzības pasākumus un nodrošināt personu tiesību aizsardzību. 20.2.2. Pieteikuma iesniedzēji uzskata, ka Pārvaldības likuma 4. panta pirmās daļas 8. punkts neesot "likums" materiālā nozīmē, un šai sakarā atsaucas uz tiem pašiem argumentiem, kas izteikti attiecībā uz Izglītības likuma 1. panta 1.1 un 12.4 punktu saistībā ar ieinteresēto personu viedokļa neuzklausīšanu un diskusiju trūkumu. Saeima norāda, ka Pārvaldības likuma 4. panta pirmās daļas 8. punkts neparedz personu tiesību ierobežojumu un strauji mainīgajos Covid-19 izplatības apstākļos īpaši jāņem vērā piesardzības princips. Demokrātiskā tiesiskā valstī tas nozīmējot to, ka nav jāgaida līdz brīdim, kad reāls kaitējums jau ir faktiski radies. Pietiekot ar pamatotām aizdomām par šāda kaitējuma iespējamību, lai valsts jau laikus veiktu efektīvus un samērīgus pasākumus nolūkā nepieļaut kaitējuma iestāšanos. Ja pastāv būtisks un nopietns risks, kuram pakļauta personu veselība un labklājība, tad valstij esot pienākums veikt saprātīgus un piemērotus pasākumus, lai aizsargātu personu pamattiesības jau tad, kad negatīvās sekas vēl nav radušās. Proti, unikālā un neskaidrā situācijā likumdevējam esot tiesības pieņemt lēmumus, kas ir, pirmkārt, balstīti uz saprātīgu pieņēmumu un, otrkārt, vērsti uz pamattiesību aizsardzību. Tāpēc tādu padziļinātu diskusiju trūkums, kuras būtu būtiski aizkavējušas lēmuma pieņemšanu un tā efektivitāti, apstrīdētā regulējuma pieņemšanas laikā nevarot būt pamats šo normu atzīšanai par prettiesiskām. Satversmes tiesa secina, ka nepieciešamība aizsargāt cilvēku veselību, vienlaikus izpildot Satversmes 112. pantā noteiktos pienākumus apstākļos, kad saglabājās augsts Covid-19 infekcijas izplatīšanās risks, prasīja no likumdevēja neatliekamu rīcību. Attiecīgo likumprojektu bija sagatavojis un likumdevējam iesniedzis Ministru kabinets (sk. Saeimai 2020. gada 29. maijā iesniegtā likumprojekta Nr. 715/Lp13 "Covid-19 infekcijas izplatības pārvaldības likums" anotāciju). Saeimas deputātiem kā tautas priekšstāvjiem, citstarp pārstāvot dažādas savu vēlētāju intereses, likumprojekta izstrādes laikā gan atbildīgajā komisijā, gan Saeimas sēdēs bija iespēja diskutēt par likumprojektu un iesniegt priekšlikumus. Lai gan ieinteresēto personu uzklausīšana un papildu konsultācijas ar nozares speciālistiem būtu vēlamas, tomēr konkrētajā gadījumā šādu konsultāciju neesība pati par sevi nav uzskatāma par būtisku pārkāpumu Pārvaldības likuma 4. panta pirmās daļas 8. punkta pieņemšanā. 20.3. Pieteikuma iesniedzēji norāda, ka, pieņemot Noteikumu Nr. 360 27.1.3. apakšpunktu, 32.7 punkta 2. apakšpunktu un 32.7 punkta 3. apakšpunktu, Ministru kabinets nav ievērojis tam likumdevēja piešķirtā pilnvarojuma apjomu. Ministru kabinets norādījis, ka tam ir noteikta plaša kompetence izglītības nozarē, jo tajā nepieciešams regulēt dažādus jautājumus, kas saistīti gan ar izglītības saturu, gan tās iegūšanas organizatorisko kārtību. Saskaņā ar Izglītības likuma 14. pantu Ministru kabinets esot pilnvarots noteikt vairāk nekā 40 dažādus ar izglītības organizāciju saistītus jautājumus (sk. lietas materiālu 1. sēj. 118. lp.). Noteikumu Nr. 360 27.1.3. apakšpunkts noteica, ka, iestājoties noteiktiem epidemioloģiskiem apstākļiem, izglītības procesu atbilstoši izglītības iestādes dibinātāja lēmumam un izglītības iestādē noteiktajai kārtībai daļēji vai pilnībā varēja īstenot attālināti. Tādējādi katra izglītības iestāde, ievērojot epidemioloģisko situāciju, varēja noteikt individuālus risinājumus konkrētās izglītības pakāpes mācību programmas realizācijai, pēc iespējas nodrošinot mācību procesa turpināšanu klātienē. Līdz ar to minētā norma bija vērsta uz reģionu principa nodrošināšanu un tās mērķis bija pēc iespējas nodrošināt tiesību uz izglītību pieeju, vienlaikus, ievērojot valstī noteiktos kritērijus attiecībā uz to, kādos gadījumos šāda rīcība ir iespējama. Noteikumu Nr. 360 32.7 punkta 2. apakšpunktā bija noteikts, ka no 2021. gada 7. aprīļa izglītības un sporta jomā, ievērojot vairākas citas šo noteikumu normas, ir pārtrauktas mācības klātienē visās izglītības iestādēs un nodrošināmas mācības attālināti. Tādējādi Noteikumu Nr. 360 32.7 punkta 2. apakšpunkts regulēja gadījumus, kad, iestājoties epidemioloģiskajiem riskiem, mācības klātienē organizēt nebija pieļaujams, ņemot vērā sabiedrības veselības interešu apdraudējumu. Savukārt Noteikumu Nr. 360 32.7 punkta 3. apakšpunkts noteica, kādā kārtībā un ar kādiem nosacījumiem, ievērojot epidemioloģiskās prasības, attiecīgajās izglītības pakāpēs izglītojamie varēja piedalīties mācībās klātienē, neievērojot šajos noteikumos noteiktās vispārējās prasības attiecībā uz pilnīgu klātienes mācību procesa aizliegumu. Tādējādi minētā tiesību norma paredzēja izņēmumus no vispārējās kārtības, kādā realizējamas attālinātās mācības. Līdz ar to apstrīdētās Noteikumu Nr. 360 normas vispārīgi noteica principu, kādos gadījumos izglītības iestāde pāriet uz attālinātajām mācībām, kā arī noteica izņēmuma gadījumus, kad klātienes mācības izglītības iestādē ir saglabājamas. Apstrīdētajās Noteikumu Nr. 360 normās nav iekļauts tāds tiesiskais regulējums, kas paredzētu jaunu izglītības metožu, standartu vai mācību organizācijas formu ieviešanu. Ar šīm normām netika mainīta pati izglītības sistēma. Proti, Noteikumos Nr. 360 ir precīzi noteikti tie gadījumi, kad izglītības iestādēm ir pienākums pāriet uz attālināto mācību formu. Tādējādi, izdodot Noteikumu Nr. 360 27.1.3. apakšpunktu, 32.7 punkta 2. apakšpunktu un 32.7 punkta 3. apakšpunktu, Ministru kabinets ir ievērojis tam likumdevēja piešķirtā pilnvarojuma apjomu. Līdz ar to apstrīdētais regulējums, ciktāl tas attiecas uz izglītības procesa organizāciju Covid-19 infekcijas izplatīšanās laikā, ir pieņemts pienācīgā kārtībā.