7. Article

Centralizētākas VKS pārvaldības ieviešana Laika periodā kopš 2012.gada, Latvija, izvērtējot tās kapitālsabiedrību pārvaldības sistēmu, ir transformējusi kapitālsabiedrību pārvaldības modeli no decentralizēta uz daļēji centralizētu (hibrīdu) modeli papildus nozaru ministrijām un kapitāla daļu turētājiem, iesaistot valsts kapitālsabiedrību operatīvā un stratēģiskā pārvaldībā arī Koordinācijas institūciju ar padomdevēja lomu. Publisku personu kapitālsabiedrību pārvaldību īsteno publiskās personas augstākā lēmējinstitūcija un kapitāla daļu turētājs. Atbilstoši Kapitāla daļu pārvaldības likuma 10.pantam valsts kapitāla daļu turētājs kapitālsabiedrībā ir ministrija vai cita valsts pārvaldes iestāde, kuru par tādu iecēlis Ministru kabinets vai institūcija, kura saskaņā ar Kapitāldaļu pārvaldības likumu vai likumu "Par valsts un pašvaldību īpašuma objektu privatizāciju" atsavina vai privatizē valsts kapitāla daļas. Spēkā esošajā normatīvajā regulējumā kapitāla daļu turētāju funkcijas ir nodotas ministrijām, Sabiedrisko elektronisko plašsaziņas līdzekļu padomei, SIA "Publisko aktīvu pārvaldītājs Possessor", atstājot iespēju nodot kapitāla daļu turētāja funkciju citai iestādei pēc "ad hoc" principa. Ja valsts kapitāla daļu turētājs ir ministrija, tad Kapitālsabiedrību pārvaldības likumā paredzētos kapitāla daļu turētāja lēmumus pieņem ministrijas valsts sekretārs vai ar valsts sekretāra rīkojumu noteikta cita ministrijas amatpersona, kurai ir visas normatīvajos aktos paredzētās kapitāla daļu turētāja pārstāvja tiesības, pienākumi un atbildība (turpmāk arī kapitāla daļu turētāja pārstāvis). Esošajā kapitālsabiedrību pārvaldības sistēmā nozares ministrijas kompetencei ir duāla ietekme: gan komerciālajām, gan nekomerciālām kapitālsabiedrībām, kuru darbības virsuzdevums ir stratēģiski svarīgu īpašumu pārvaldība vai publiskas personas funkciju nodrošināšana sabiedrības interesēs, nozares ministrijas vadība ir piemērots risinājums, jo tādējādi tiek precīzāk veicināta nozares nefinanšu mērķu sasniegšana. Tomēr attiecībā uz komerciālām kapitālsabiedrībām, kuru dibināšanas mērķis ir tirgus nepilnības novēršana un kuru finanšu mērķiem jātiek izvirzītiem pēc līdzīgiem principiem kā privātām kapitālsabiedrībām, nozares ministrijas ietekme var būt traucējoša, ja netiek samēroti nozares nefinanšu un finanšu mērķi. Riski, kas rodas šādām kapitālsabiedrībām atrodoties nozares politikas ietekmē ir ar lielāku potenciālo negatīvo ietekmi, un var traucēt tām sniegt tādu ekonomisko atdevi, ko nodrošinātu līdzīga apjoma privātās kapitālsabiedrības resurss. 2019.gadā veiktā KPMG pētījuma, rezultātā attiecībā uz Latvijas ieviesto valsts kapitālsabiedrību pārvaldības modeli tika norādīts, ka citas pētījumā izmantotās valstis ir izvēlējušās centralizētāku pārvaldības modeli, nododot kapitāla daļu turētāju funkciju tikai dažām iestādēm (salīdzinoši Latvijā - 13 iestādēm). Tika norādīts, ka centralizētāks valsts kapitālsabiedrību pārvaldības modelis ļautu novērst vairākus identificētus kapitālsabiedrību pārvaldības izaicinājumus, tai skaitā: 1) novērst potenciālo interešu konfliktu, kas veidojas nozares ministrijām cenšoties veidot nozares regulējumu, pārvaldīt valsts ieguldījumus atrast līdzsvaru starp kapitālsabiedrību specifiskajiem nefinanšu mērķiem un gaidām attiecībā uz finanšu rādītājiem; 2) labāk izvērtēt līdzdalības jautājumus, sekmējot valsts kapitālsabiedrību skaita samazināšanos, un tādējādi - arī kapitālsabiedrību administratīvo izmaksu samazinājumu. Pētījuma autori ieteica konsolidēt kapitālsabiedrību pārvaldības funkciju, uzticot to nelielam skaitam valsts pārvaldes institūciju, nodalot kapitālsabiedrību pārvaldību no nozares ministriju politikas veidošanas funkcijām. Sākotnēji tiek ieteikts centralizētajam pārvaldniekam nodot komerciālās kapitālsabiedrības, lai veicinātu šo kapitālsabiedrību uz vērtības audzēšanu un peļņas gūšanu. Mazākas kapitālsabiedrības tika ieteiks konsolidēt nelielos nozaru holdingos (piemēram: sporta, kultūras un veselības sektorā) tādējādi samazinot izmaksas, kas saistītas ar administrācijas uzturēšanu, vienlaikus dodot tām iespēju piesaistīt profesionālus pārvaldes locekļus un gūt labumus, kas saistīti ar uzņēmuma resursu apjomu. Konceptuālajā ziņojumā piedāvātais risinājums neparedz samazināt nozares ministriju iesaisti kapitālsabiedrības darbības stratēģiskajā plānošanā. Kapitālsabiedrību pārvaldības likums jau šobrīd paredz tādu pārvaldības modeli, kur VKS kapitāla daļu turētājs var nebūt nozares ministrija. Lai veicinātu nozares kompetenci VKS stratēģiskās darbības plānošanā, Kapitālsabiedrību pārvaldības likuma 25.un 26.pantos paredzēta nozares ministrijas aktīva iesaiste VKS līdzdalības jautājumu un stratēģiskās plānošanas jautājumu risināšanā. Kapitāla daļu turētāja kā aktīvu pārvaldītāja kompetence ir nošķirama no nozares profesionāļa (nozares ministrijas) kompetences, un vēlams VKS pārvaldībā īstenot abas minētās. Pēc 2019.gada datiem VKS aktīvi veido 13% no visu kapitālsabiedrību aktīviem, kas tiek uzskatīts par augstu līmeni valsts līdzdalībai uzņēmējdarbībā, salīdzinot ar citām OECD valstīm. Latvijā VKS nodarbina 5% no visiem nodarbinātajiem iedzīvotājiem un VKS apgrozījums veido aptuveni 6% no visu valstī darbojošos kapitālsabiedrību apgrozījuma. 60 Jāatzīmē, ka vairāk kā 50% no VKS aktīviem (51,8%) veido TOP 3 VKS61. Tāpat arī apgrozījuma ziņā ir 3 līderi. Tādēļ, lai arī VKS kopējais skaits ir liels (66 valsts 100% īpašumā esošas un 4 valsts izšķirošā ietekmē esošas kapitālsabiedrības), ko dažos gadījumos var saistīt ar, iespējams, neatbilstošu uzņēmējdarbības formu, tomēr ietekmi uz kopējo tirgu rada vien neliels skaits VKS. Un lai arī par komerciālām VKS varētu atzīt skaitliski mazāko daļu no VKS, tomēr atsevišķos komercdarbības sektoros VKS darbība ir būtiska. Tie ir enerģētikas, transporta un arī nekustamā īpašuma pārvaldības sektori. VKS pārvaldības koncepcija, uz kuras pamata 2012.gadā tika izstrādāts līdzdalības pamatojuma regulējums (VPIL 88.pants), sliecās uz to, ka valstij pēc iespējas jāizvairās no iesaistes komercdarbībā, attaisnojot valsts iesaisti tikai ar sabiedrībai būtiskiem mērķiem. Līdz ar tirgus situācijas un sabiedrības interešu izmaiņām var zust valsts līdzdalības nepieciešamība kapitālsabiedrībās, tādēļ iepriekšējos gados tika pieņemti lēmumi par vairāku VKS privatizāciju, nododot tās Privatizācijas aģentūras pārvaldībā (šobrīd funkciju realizē SIA "Publisko aktīvu pārvaldītājs Possessor"). Savukārt šobrīd aktīva līdzdalības pārvērtēšana daudzām lielajām VKS vairs nenotiek, jo tās atsevišķos normatīvos aktos ir noteiktas par neprivatizējamām kapitālsabiedrībām, un Kapitālsabiedrību pārvaldības likums nenosaka pienākumu kapitāla daļu turētājam veikt līdzdalības šādās kapitālsabiedrībās regulāru pārvērtēšanu. Tādējādi valsts līdzdalības apmērs šajās kapitālsabiedrībās ir normatīvi fiksēts neatkarīgi no sociāli-ekonomiskajām un tirgus izmaiņām un tiek netieši atzīts, ka VKS, kur valstij ir līdzdalība (100% līdzdalība) un kuras nav nodotas privatizācijai, nodarbojas primāri ar valsts un sabiedrības nefinanšu mērķu īstenošanu, kur komercdarbība, peļņas gūšana un citi komerciālām kapitālsabiedrībām dabiski mērķi ir tikai ar sekundāru nozīmi. Situācija iezīmē plaisu starp reālo praksi, kas parāda, ka VKS ir vieni no vērtīgākajiem uzņēmumiem62, t.i., uzņēmumi ar augstāko ekonomiskās atdeves potenciālu, un normatīvajos aktos noteiktajām darbības robežām, uz ko PKC norādīja Informatīvajā ziņojumā par inovāciju veicināšanu un pētniecības un attīstības mērķu noteikšanu valsts kapitālsabiedrībās, ko Ministru kabinets pieņēma zināšanai 2021.gada 16.novembrī. Šī pretruna daļēji skaidro arī zemo pētniecības un attīstības un inovāciju līmeni VKS, jo tām nav dots skaidrs mandāts attīstīt jaunus inovatīvus pakalpojumus un produktus, ko ir paredzēts risināt, ieviešot īpašnieka gaidu vēstules63. Izšķiršanās par to, vai VKS ir tiesības darboties komercpakalpojumu jomā vai nē, kā arī, vai to statuss ir komerciāls (pilnīgi vai daļēji), ir būtiska, lai varētu runāt par centralizētas pārvaldības ieviešanu. Tieši komerciāli orientētām VKS ir būtiski būt profesionāli vadītām un uzraudzītām, īstenojot praksē skaidrus un saprotamus korporatīvās pārvaldības principus. Šeit jāatzīmē, ka arī padomju izveidošanai un tās atalgojuma apmēram ir jābūt sasaistītam ar to, vai VKS darbojas konkurences apstākļos un vai tai ir izvirzīti ambiciozi mērķi. Tikai augsta darba intensitāte, paaugstinātas gaidas, ambiciozi mērķi attaisno augsta atalgojuma noteikšanu padomes locekļiem. KPMG un PwC pētījumos tika veikta PKC kā koordinācijas institūcijas funkciju un to realizācijai pieejamo instrumentu vērtēšana, un tika norādīts, ka PKC kā koordinācijas institūcijai, neesot kapitāla daļu turētājam, nav iespējams pilnvērtīgi nodrošināt viendabīgu pārvaldības principu ieviešanu, kā arī tika rosināts konsolidēt komerciālo VKS pārvaldību, līdzīgi kā citās pētījumā izmantotajās OECD valstīs (piemēram, Zviedrijā, Francijā). Arī nesenajā OECD pētījumā (2021.gads) par valstu praksi VKS pārvaldībā64 norāda uz to, ka kopumā notiek valstu virzība centralizētas pārvaldības vai centralizētas koordinācijas virzienā. Tomēr valstu koordinācijas institūciju kā centralizēto pārvaldnieku funkcijas un pilnvaras var atšķirties (piemēram, kapitāla daļu turēšana, atsavināšanas lēmumu pieņemšana), atkarībā no pārvaldības centralizācijas pakāpes. PKC kā koordinācijas institūcija līdz šim ir bijusi iesaistīta pārvaldības procesos kā vadlīniju un normatīvo aktu izstrādātājs, kā atzinumu sniedzējs jautājumos par līdzdalības saglabāšanu, vidēja termiņa darbības stratēģijām, dividendēm un rezultātu novērtēšanu, kā arī padomju nominācijas procesu organizētājs un dalībnieks valdes nominācijas procesos (skatīt 7. tabulu). 7.tabula Kapitāla daļu turētāja un koordinācijas institūcijas funkciju sadalījums kapitālsabiedrību pārvaldības procesa ietvaros Ņemot vērā citu OECD valstu pozitīvo pieredzi centralizēta VKS pārvaldības modeļa īstenošanā, OECD ieteikumus, kā arī KPMG un PwC pētījumos identificētās Latvijas VKS pārvaldības nepilnības, ir nepieciešams apsvērt VKS pārvaldības modeļa uzlabošanu, uzsākot ieviest centralizācijas elementus. Lai pārliecināti apgalvotu, ka Latvijas VKS modelim ir piemērota kādas VKS grupas konsolidēta pārvaldība, būtu nepieciešams padziļināti izvērtēt šāda risinājuma tautsaimniecības ekonomiskos ieguvumus un riska faktorus sadarbībā ar Ekonomikas un Finanšu ministriju. Tomēr tāda centralizētas pārvaldības elementa kā PKC funkciju paplašināšanas nepieciešamība, pievienojot VKS kapitāla daļu turētāja uzdevumu, iespēju koordinēt akcionāra gaidu vēstuļu izstrādi un centralizēta valdes nominācijas organizēšana tajās VKS, kurās nav padomes, tāpat arī pārraudzīt kapitāla daļu turētāju padomes funkciju nodrošināšanu VKS, kur nav izveidotas padomes, izriet jau no šobrīd konstatētajiem apstākļiem. Kapitālsabiedrību pārvaldības likuma 22.panta otrās daļas 7.4 apakšpunktā ir PKC paredzēta kapitāla daļu turētāja funkcija valsts kapitālsabiedrībās, kurās koordinācijas institūciju par valsts kapitāla daļu turētāju iecēlis Ministru kabinets. Tomēr PKC nolikumā iestādes funkciju, uzdevumu un kompetenču uzskaitījumā kapitāla daļu turētāja funkcija nav paredzēta, līdz ar ko koordinācijas institūcijā nav izveidots atbilstošs personāls un paredzēts attiecīgs finansējums. Jāņem vērā, ka PKC specifiskie uzdevumi ietver arī VKS pārvaldības atbilstības uzraudzību, tādēļ gadījumā, ja šāda amata vieta PKC tiktu izveidota, būtu nepieciešams to funkcionāli nodalīt no koordinācijas funkciju izpildes, kas var prasīt strukturālu izmaiņu izdarīšanu un radīt papildus izdevumus. Finanšu līdzekļi šīs funkcijas izpildei esošā budžeta ietvaros varētu rasties, īstenojot Ziņojuma priekšlikuma kopsavilkuma 1.5.punktā paredzēto kapitāla daļu turētāja un koordinācijas institūcijas iesaistes samazināšanu tādu valsts kapitālsabiedrību uzraudzībā, kurām ir izveidotas padomes - t.i., nosakot, ka šādos gadījumos PKC neiesaistās kapitālsabiedrību vidēja termiņa darbības stratēģiju izstrādes procesā un kapitālsabiedrības rezultātu izvērtēšanas procesā. Ņemot vērā, ka kapitāla daļu turētāja funkcija jau tiek nodrošināta valsts budžeta ietvaros, un piedāvātās izmaiņas skar tikai funkciju pārdali valsts pārvaldes ietvaros, nevis jaunas funkcijas izveidi, funkciju pārdale starp institūcijām neradītu ietekmi uz kopējo valsts budžetu. Pie tam, ja sašaurina PKC funkcijas attiecībā uz atzinumu sniegšanu par vidēja termiņa darbības stratēģiju projektiem un darbības rezultātiem tām VKS, kur ir izveidotas padomes, tad rastos resursa kapacitāte šādas funkcijas izpildei. Jautājums par kapitāla daļu turētāja pienākumu izpildi tika aktualizēts 2021.gadā, vērtējot iespēju nodot PKC kapitāla daļu turētāja funkciju VAS "Latvijas Autoceļu uzturētājs". Situācijas izvērtējuma rezultātā, PKC nonāca pie secinājuma, ka regulējuma pilnveidošana, dodot iespēju PKC atbilstoša personāla nodrošinājumam un kompetenču izveidei, būtu ieteicama, lai nākotnē operatīvi reaģētu uz nepieciešamību uzsākt kapitāla daļu turētāja funkciju izpildi vismaz individuāli noteiktās kapitālsabiedrībās. Atbilstoši ierosinājumam uzsākt īpašnieku gaidu vēstuļu izstrādāšanu PKC iesaistītos gan gaidu vēstuļu saskaņošanā un tās sagatavošanas diskusijās, gan arī mainītos PKC loma to VKS stratēģiju un darbības rezultātu izvērtēšanā, kurās jau šobrīd ir izveidotas padomes. Tas atbilstu OECD un pētījumos minētajiem ieteikumiem stiprināt padomju lomu VKS. Kā arī potenciāli citās jomās varētu notikt centralizētāka labas pārvaldības prakses īstenošana (skatīt 8. tabulu). 8. tabula Izmaiņas kapitāla daļu turētāja un koordinācijas institūcijas funkcijās Piedāvātās izmaiņas kapitāla daļu turētāja un koordinācijas institūcijas funkcijās galvenokārt ietver tādus ierosinājumus, kas veicinātu savlaicīgāku, caurskatāmāku un profesionālāku valdes nominācijas procesu īstenošanu, saglabājot kapitāla daļu turētāja lomu kandidātu prasību noteikšanā, koordinācijas institūcijas iesaisti augstāka līmeņa kapitālsabiedrības mērķu izvirzīšanā, mazinot tās dalību stratēģiju izstrādē un darbības rezultātu vērtēšanā kapitālsabiedrībās, kurās ir izveidota padome, kā arī tiesiskā regulējuma precizēšanu, lai nepieciešamības gadījumā PKC nebūtu šķēršļu uzņemties kapitāla daļu turētāja funkciju valsts kapitālsabiedrībās. Priekšlikums: PKC ierosina akceptēt piedāvātās izmaiņas kapitāla daļu turētāja un koordinācijas institūcijas funkcijās, lai nodrošinātu centralizētāku VKS pārvaldību. • centralizētus valdes nominācijas procesu valsts kapitālsabiedrībās, kur nav izveidota padome, un kapitālsabiedrībās, kurās kapitāla daļas pieder valstij (nav 100%), ko ierosina kapitāla daļu turētājs, tā atvieglojot praktisko organizēšanu un nominācijas procesu dokumentēšanu; • informācijas apkopošanu par VKS ieguldījumiem pētniecībā un attīstībā, kā arī dalība diskusijā par inovāciju mērķu izvirzīšanu konkrētās VKS īpašnieku gaidu vēstulēs un kopumā identificētu jomas dažādu inovāciju ieviešanā, lai novērstu ilggadīgi nerisināto problēmu ar zemiem ieguldījumiem pētniecībā un attīstībā uzņēmējdarbības sektorā un nodrošinātu VKS vērtības pieaugumu ilgtermiņā; • PKC iesaistītos akcionāra gaidu vēstuļu sagatavošanā, bet tiktu samazināta PKC dalība vidēja termiņa darbības stratēģiju izstrādē un ikgadējo rezultātu novērtēšanā tajās VKS, kurās ir izveidotas padomes; • Normatīvā regulējuma precizēšana, nodrošinot PKC iespēju nepieciešamības gadījumā pildīt kapitāla daļu turētāja funkciju atbilstoši Kapitālsabiedrību pārvaldības likumam, kas nodrošinātu, ka gadījumos, kad kapitāla daļu turētāji secina, ka kapitāla daļu turēšanu ir iespējams nodot PKC vai PKC, veicot kapitāla daļu turētāju pārraudzību, secina, ka Kapitālsabiedrību pārvaldības likumā noteiktie uzdevumi nav izpildīti. Kapitāla daļu turētāja maiņas izvērtējums var tikt iekļauts arī kapitālsabiedrības stratēģiskās attīstības izvērtējumā.