17. Article

Izvērtējot pamattiesību ierobežojuma satversmību, visupirms jāpārbauda, vai ierobežojums ir noteikts ar pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu. Pamattiesību ierobežojumam jābūt noteiktam tādā likumdošanas procesā, kas atbilst labas likumdošanas principam (sk. Satversmes tiesas 2022. gada 29. septembra sprieduma lietā Nr. 2022‑08‑01 13. punktu). 17.1. Vērtējot, vai pamattiesību ierobežojums ir noteikts ar pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu, jāpārbauda, vai likums ir pieņemts, izsludināts un publiski pieejams atbilstoši normatīvo aktu prasībām un vai tas ir pietiekami skaidri formulēts, lai persona varētu izprast no tā izrietošo tiesību un pienākumu saturu un paredzēt tā piemērošanas sekas. Apstrīdētās normas tika pieņemtas 2021. gada 8. aprīlī, izsludinātas 2021. gada 26. aprīlī oficiālajā izdevumā "Latvijas Vēstnesis" Nr. 79A un stājās spēkā 2021. gada 1. maijā (sk. likumprojektu reģistra datubāzē informāciju par likumprojektu Nr. 1019/Lp13 "Grozījumi Augstskolu likumā". Pieejama: saeima.lv). Satversmes tiesai nerodas šaubas par to, ka apstrīdētās normas ir pieņemtas un izsludinātas Satversmē un Saeimas kārtības rullī noteiktajā kārtībā, kā arī ir pieejamas atbilstoši normatīvo aktu prasībām. Tāpat Satversmes tiesai nerodas šaubas par to, ka apstrīdētās normas ir pietiekami skaidri formulētas, lai persona varētu izprast no tām izrietošo tiesību un pienākumu saturu un paredzēt to piemērošanas sekas. 17.2. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka likumdevējs, pieņemot apstrīdētās normas, ir pārkāpis labas likumdošanas principu. Likumdošanas process esot bijis sasteigts, un likumdevējs neesot izpildījis Satversmes tiesas 2020. gada spriedumu un izvērtējis alternatīvus risinājumus. Tāpat likumdevējs neesot nodrošinājis diskusijas ar nozares pārstāvjiem un sabiedrību, kā arī neesot izvērtējis apstrīdēto normu atbilstību Latvijas starptautiskajām saistībām. Arī vairākas pieaicinātās personas paudušas līdzīgu viedokli (sk. tiesībsarga, Rektoru padomes, Privāto augstskolu asociācijas un Aigara Rostovska viedokļus lietas materiālu 2. sēj. 76.-80., 100.-101.,103.-104. un 132.-133. lp.). Savukārt Saeima norāda, ka likumdošanas process ir bijis atbilstošs labas likumdošanas principam. Apstrīdētās normas esot pieņemtas kopsakarā ar citām normām, kuru mērķis ir īstenot reformu, proti, pāreju uz izglītību valsts valodā, un valsts valodas jautājumi esot jau ilgstoši diskutēti nozarē un sabiedrībā. Arī Izglītības un zinātnes ministrija un Tieslietu ministrija uzskata, ka labas likumdošanas princips ir ievērots. 17.2.1. Satversmes 85. pants piešķir Satversmes tiesai ekskluzīvu kompetenci atzīt par spēkā neesošiem likumus un citus aktus vai to daļas. No šā panta izriet, ka Satversmes tiesas spriedumam ir vispārsaistošs spēks un tas ir obligāts ikvienam, tostarp arī likumdevējam. Tiesiskā, demokrātiskā valstī starp konstitucionālajiem orgāniem valda savstarpēja cieņa, un nebūtu pieļaujama tāda situācija, ka Satversmes tiesas spriedums netiek izpildīts vai tiek izpildīts tikai formāli. Labas likumdošanas princips liek likumdevējam vērtēt pamattiesību ierobežojuma satversmību, ievērojot Satversmes tiesas spriedumos paustās atziņas. Likumdevējam it sevišķi jāņem vērā tie Satversmes tiesas spriedumi, kuros attiecīgais jautājums jau ir vērtēts un konkrētās tiesību normas atzītas par neatbilstošām Satversmei. Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā iepriekš spēkā bijušais studiju programmu īstenošanas valodas tiesiskais regulējums atzīts par neatbilstošu Satversmei. Spriedumā secināts, ka likumdevējs nebija apsvēris iespējas izmantot citus, personu tiesības mazāk ierobežojošus līdzekļus leģitīmā mērķa sasniegšanai. Satversmes tiesa norādīja uz diviem mazāk ierobežojošiem leģitīmā mērķa sasniegšanas līdzekļiem (sk. Satversmes tiesas 2020. gada 11. jūnija sprieduma lietā Nr. 2019‑12‑01 35. punktu). Atbilstoši labas likumdošanas principam likumdevējam ir jāizvērtē Satversmes tiesas spriedumā norādītie personas pamattiesības mazāk ierobežojošie līdzekļi leģitīmā mērķa sasniegšanai. Ja likumdevējs, izvērtējot Satversmes tiesas norādītos alternatīvos līdzekļus, atzīst, ka atbilstošāks ir cits risinājums, tas savas rīcības brīvības ietvaros ir tiesīgs to izvēlēties, pamatojot šo izvēli. 17.2.1.1. Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā atzīts, ka viens no alternatīviem leģitīmā mērķa sasniegšanas līdzekļiem, kas mazāk aizskartu augstskolu autonomiju un ar to saistīto mācībspēku akadēmisko brīvību, ir šāds: piešķirt tiesības īstenot studiju programmas svešvalodās tām augstskolām, kuras sasniegušas noteiktus kvalitātes kritērijus (sk. Satversmes tiesas 2020. gada 11. jūnija sprieduma lietā Nr. 2019‑12‑01 35.1. punktu). Augstskolu likuma 56. panta ceturtās daļas 2. punkts noteic, ka studiju programmas var īstenot Eiropas Savienības oficiālajās valodās, ja studiju virziena akreditācijas procesā visas studiju programmas, kuras ietilpst vienā izglītības tematiskajā jomā ar Eiropas Savienības oficiālajā valodā īstenojamo studiju programmu, ir saņēmušas novērtējumu "labi" vai "izcili". Tādējādi likumdevējs apstrīdētajās normās ir noteicis kvalitātes kritēriju izpildi kā priekšnoteikumu tiesībām īstenot studiju programmas Eiropas Savienības oficiālajās valodās. Tomēr Satversmes tiesa vērš uzmanību uz to, ka Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā kvalitātes kritēriji atzīti par līdzekli, kas mazāk ierobežotu augstskolu autonomiju un mācībspēku akadēmisko brīvību. Lai gan akreditācijas procesā ikviena studiju programma tiek novērtēta arī individuāli, likumdevējs prasību saņemt novērtējumu "labi" vai "izcili" ir attiecinājis uz visām attiecīgajā izglītības tematiskajā jomā ietilpstošajām studiju programmām. Tādējādi tiesības īstenot studiju programmas Eiropas Savienības oficiālajās valodās ir atkarīgas no tā, vai arī visas pārējās konkrētajā izglītības tematiskajā jomā ietilpstošās studiju programmas saņēmušas attiecīgu novērtējumu. Taču vienā izglītības tematiskajā jomā var ietilpt ļoti dažādas studiju programmas (sk. Ministru kabineta 2017. gada 13. jūnija noteikumus Nr. 322 "Noteikumi par Latvijas izglītības klasifikāciju"). Apstrīdētās normas var ietekmēt to, kā augstskolas savas autonomijas ietvaros pieņem lēmumus par studiju programmām. Augstskolām, veidojot jaunas studiju programmas vai arī plānojot slēgt kādu studiju programmu, jārēķinās ar to, ka šīs studiju programmas var nesaņemt novērtējumu "labi" vai "izcili" un līdz ar to citas tajā pašā izglītības tematiskajā jomā ietilpstošās studiju programmas vairs nevarēs īstenot Eiropas Savienības oficiālajās valodās (sk. Augstākās izglītības padomes, Rektoru padomes un Ilgas Šuplinskas viedokļus lietas materiālu 4. sēj. 15.-16., 36. un 101. lp.). Likumdevējs prasību pēc akreditācijas novērtējuma "labi" vai "izcili" ir izvirzījis arī studiju programmām, kas ietilpst izglītības programmu grupās valodu un kultūras studijas, valodu programmas. Proti, Augstskolu likuma 56. panta piektā daļa noteic, ka studiju programmas, tajā skaitā kopīgās studiju programmas, izglītības programmu grupās - valodu un kultūras studijas, valodu programmas - var īstenot Eiropas Savienības oficiālajās valodās vai citās svešvalodās, ja visas studiju programmas studiju virziena akreditācijas procesā ir saņēmušas novērtējumu "labi" vai "izcili". Priekšlikumu attiecināt kritērijus "labi" vai "izcili" arī uz valodu un kultūras studijām iesniedza Saeimas deputāti komisijas sēdei pirms likumprojekta otrā lasījuma. Pamatojot šo priekšlikumu, tika norādīts: ja jau virzāmies uz kvalitāti, tad arī šīm studiju programmām jāsasniedz noteikti kvalitātes kritēriji (sk. Saeimas Izglītības, kultūras un zinātnes komisijas 2021. gada 6. aprīļa sēdes audioierakstu lietas materiālu 2. sēj.). Satversmes tiesa atzīmē, ka valodu un kultūras studijas nav iespējams apgūt, studējot tikai valsts valodā. Šī izglītības programmu grupa ir īpaša ar to, ka ietver Eiropas Savienības oficiālo valodu vai citu svešvalodu apguvi. Taču Augstskolu likuma 56. panta piektā daļa liedz īstenot šīs studiju programmas svešvalodās, ja kāda studiju virzienā ietilpstošā studiju programma saņēmusi novērtējumu, kas ir zemāks par "labi" vai "izcili". Satversmes tiesa secina, ka likumdevējs apstrīdētajās normās ir noteicis kvalitātes kritēriju izpildi kā priekšnoteikumu tiesībām īstenot studiju programmas Eiropas Savienības oficiālajās valodās vai citās svešvalodās, taču nav izvērtējis, vai ar šiem kritērijiem netiks nesamērīgi ierobežota augstskolu autonomija un ar to saistītā mācībspēku akadēmiskā brīvība. Turklāt likumdevējam bija jāņem vērā arī Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā atzītais, ka studiju programmu īstenošanas valodas tiesiskais regulējums stiprina valsts valodas lomu augstākajā izglītībā (sk. Satversmes tiesas 2020. gada 11. jūnija sprieduma lietā Nr. 2019‑12‑01 32. punktu). Proti, likumdevējam bija jāizvērtē, kā apstrīdētās normas aizsargā valsts valodu augstākajā izglītībā. Izglītības un zinātnes ministrijas pilnvarotās pārstāves tiesas sēdē norādīja: apstrīdētās normas paredz plašas svešvalodu izmantošanas iespējas un pēc būtības pieļauj to, ka visas studiju programmas varētu tikt īstenotas svešvalodās, jo lielākā daļa studiju programmu saņem akreditācijas novērtējumu "labi" vai "izcili". Augstskolas turpinot īstenot studiju programmas valsts valodā atbilstoši Latvijas darba tirgus pieprasījumam. Tomēr Satversmes tiesa vērš uzmanību uz to, ka tiesiskajam regulējumam, kas skar valsts valodu, jāparedz valsts valodas konstitucionālajam rangam atbilstošas garantijas. Valsts valodas lietojumu augstākajā izglītībā nevar padarīt atkarīgu tikai no darba tirgus pieprasījuma. Šāda pieeja nav vērsta uz ilgtspējīgu valsts valodas aizsardzību. Turklāt apstrīdētās normas rada pretnostatījumu starp augstākās izglītības kvalitāti un valsts valodu, pieļaujot to, ka svešvalodās var tikt īstenotas tikai tādas studiju programmas, kas saņēmušas novērtējumu "labi" vai "izcili", bet valsts valodā - arī tādas, kas saņēmušas novērtējumu "viduvēji". Tādējādi var tikt apdraudētas iespējas saņemt kvalitatīvu augstāko izglītību valsts valodā un tikt apdraudēta arī valsts valodas akadēmiskā un zinātniskā attīstība. Valsts valodai augstākās izglītības kvalitātes nodrošināšanā un attīstībā jābūt prioritārai. Satversmes tiesa atzīmē: citu valstu pieredze liecina, ka valsts valodas aizsardzībai augstskolās var tikt izmantoti dažādi risinājumi (sk., piemēram: Pruvot E. B., Estermann T., Popkhadze N., University Autonomy in Europe IV: The Scorecard 2023. Brussels: European University Association, pp. 50.-51. Pieejams: eua.eu). Tādējādi likumdevējs nav izvērtējis to, vai ar apstrīdētajām normām netiks nesamērīgi ierobežota augstskolu autonomija un ar to saistītā mācībspēku akadēmiskā brīvība, vienlaikus aizsargājot valsts valodu augstākajā izglītībā. 17.2.1.2. Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā norādīts, ka personas pamattiesības mazāk ierobežojošs līdzeklis varētu būt arī izņēmumi no vispārējā regulējuma, piemēram, atsevišķās zinātnes nozarēs vai noteikta līmeņa studijās. Augstskolu likuma 56. panta trešā daļa (redakcijā, kas bija spēkā no 2021. gada 1. maija līdz 2022. gada 10. oktobrim), tāpat kā šīs normas iepriekšējā redakcija, kas jau vērtēta Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā, noteica vienādu valsts valodas un svešvalodu izmantošanas proporciju visās zinātnes nozarēs un visos studiju līmeņos. Bijusī izglītības un zinātnes ministre Ilga Šuplinska tiesas sēdē apstiprināja, ka atsevišķās nozarēs iespējami izņēmumi netika vērtēti. Attiecībā uz noteiktiem studiju līmeņiem Izglītības un zinātnes ministrijas pilnvarotās pārstāves norādīja, ka šis jautājums ticis vērtēts, izstrādājot konceptuālo ziņojumu "Par jauna doktorantūras modeļa ieviešanu Latvijā". Proti, šā ziņojuma izstrādes gaitā priekšlikums par iespējām izmantot svešvalodas doktorantūras studiju līmenī neesot guvis augstskolu pārstāvju atbalstu. Tomēr tiesas sēdē Rektoru padomes pilnvarotais pārstāvis norādīja, ka augstskolas cēla iebildumus nevis pret to, ka dažādos studiju līmeņos varētu būt atšķirīgs tiesiskais regulējums attiecībā uz studiju programmu īstenošanas valodu, bet gan pret priekšlikumu noteikt pienākumu promocijas darbus izstrādāt angļu valodā. Turklāt Satversmes tiesa atzīmē, ka minētais ziņojums nevar aizstāt likumdevēja vērtējumu par svešvalodu lietojumu noteikta līmeņa studijās, tas attiecas tikai uz doktorantūras līmeņa studijām un nav vērsts uz studiju programmu īstenošanas valodas tiesisko regulējumu. Tādējādi Satversmes tiesa negūst pārliecību, ka likumdevējs būtu vērtējis to, vai svešvalodu izmantošanas proporcija atsevišķās zinātnes nozarēs vai noteiktos studiju līmeņos varētu būt atšķirīga. 17.2.1.3. Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā likumdevējam atvēlētais laiks jauna tiesiskā regulējuma izstrādei bija vairāk nekā desmit mēneši. Pamatojoties uz Izglītības un zinātnes ministrijas vēstulē izteikto priekšlikumu, komisija likumprojektu Saeimā iesniedza aptuveni vienu mēnesi pirms šī termiņa beigām. Likumprojekts tika izskatīts steidzamības kārtībā, lai tiesību normas stātos spēkā līdz brīdim, kad iepriekšējais tiesiskais regulējums atbilstoši Satversmes tiesas 2020. gada spriedumam zaudētu spēku. Likumprojekta anotācijā norādīts, ka konsultācijas, sagatavojot likumprojektu, nav notikušas (sk. likumprojekta "Grozījumi Augstskolu likumā" (Nr. 1019/Lp13) sākotnējās ietekmes novērtējuma ziņojumu (anotāciju)). Komisijas sēdē vairāki deputāti norādīja, ka likumdošanas process bijis nepārdomāts un tajā nav notikusi izvērsta diskusija par Satversmes tiesas 2020. gada sprieduma izpildi un alternatīviem līdzekļiem. Izglītības un zinātnes ministrija komisijas sēdē atzina, ka likumprojekta izstrādes darbu vajadzēja uzsākt daudz agrāk, lai īstenotu konsultācijas ar nozares pārstāvjiem. Arī Saeimas Juridiskais birojs norādīja, ka nav guvis pārliecību par to, ka būtu izsvērti visi Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā norādītie alternatīvie līdzekļi (sk. Saeimas Izglītības, kultūras un zinātnes komisijas 2021. gada 23. un 24. marta, 6. un 7. aprīļa sēžu audioierakstus lietas materiālu 2. sēj.). Satversmes tiesa negūst apstiprinājumu tam, ka likumdevējs, vērtējot Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā norādītos alternatīvos līdzekļus, būtu pēc iespējas apzinājis ieinteresēto personu viedokļus. Satversmes tiesa secina, ka likumdevējs nav pienācīgi izvērtējis Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā norādītos alternatīvos līdzekļus. 17.2.2. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka likumdevējam, izstrādājot tiesisko regulējumu, kas nosaka studiju programmu īstenošanas valodu, bija jāņem vērā arī mazākumtautību tiesības. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka likumdevējam ir pienākums izvērtēt likumprojektā paredzēto tiesību normu atbilstību augstāka juridiska spēka tiesību normām, tostarp Satversmei un starptautisko tiesību normām (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 13. novembra sprieduma lietā Nr. 2018‑22‑01 17. punktu). Mazākumtautību tiesību atzīšana un ievērošana ietverta Satversmes 114. pantā. Valstij ir pienākums respektēt un garantēt pie mazākumtautībām piederošo personu tiesības saglabāt un attīstīt savu identitāti, saglabājot un attīstot mazākumtautības valodu, kā arī etnisko un kultūras savdabību (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 13. novembra sprieduma lietā Nr. 2018‑22‑01 15.2. punktu). Izglītība ir būtiska mazākumtautību identitātes, kuru pamatā veido valoda un kultūra, saglabāšanai. Tiesiskais regulējums, kas izglītības programmu grupās - valodu un kultūras studijas, valodu programmas - paredz izņēmumu no pienākuma studiju programmas īstenot valsts valodā, nodrošina uz mazākumtautību identitātes saglabāšanu vērstu studiju programmu īstenošanas iespējas (sk. Satversmes tiesas 2023. gada 9. februāra sprieduma lietā Nr. 2020‑33‑01 34. punktu). Satversmes 114. pantā ietverto tiesību saturs atklājams kopsakarā ar Latvijai saistošiem starptautisko tiesību dokumentiem nacionālo minoritāšu tiesību aizsardzības jomā, tostarp Vispārējo konvenciju par nacionālo minoritāšu aizsardzību (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 23. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2018‑12‑01 24.2. punktu un 2020. gada 19. jūnija sprieduma lietā Nr. 2019‑20‑03 18.3. punktu). Vispārējā konvencija par nacionālo minoritāšu aizsardzību regulē citstarp mazākumtautību tiesības uz izglītību. Vispārējās konvencijas par nacionālo minoritāšu aizsardzību Konsultatīvā komiteja ir norādījusi, ka izglītības jēdziens konvencijā saprotams plaši, aptverot arī augstāko izglītību (sk.: Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities: Commentary on Education under the Framework Convention for the Protection of National Minorities (Thematic Commentary No. 1). 2 March 2006, ACFC/25DOC(2006)002, p. 13; sk. arī.: Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities: The Language Rights of Persons Belonging to National Minorities under the Framework Convention (Thematic Commentary No. 3). 5 July 2012, ACFC/44DOC(2012)001 rev, para. 75). Apstrīdētās normas pieļauj iespēju īstenot studiju programmas izglītības programmu grupās - valodu un kultūras studijas, valodu programmas - Eiropas Savienības oficiālajās valodās vai citās svešvalodās tikai tad, ja visas attiecīgajā studiju virzienā ietilpstošās studiju programmas ir saņēmušas novērtējumu "labi" vai "izcili". Tādējādi apstrīdētās normas var ietekmēt mazākumtautību tiesību aizsardzību. Tāpēc likumdevējam, pieņemot apstrīdētās normas, bija jāvērtē to atbilstība arī Satversmes 114. pantam un Vispārējai konvencijai par nacionālo minoritāšu aizsardzību. No lietas materiāliem nav gūstams apstiprinājums tam, ka likumdevējs būtu veicis šādu izvērtējumu. 17.2.3. Ņemot vērā šā sprieduma 17.2. punktā minēto, likumdevējs nav izvērtējis Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā norādītos alternatīvos līdzekļus, kas mazāk ierobežotu personas pamattiesības, līdzsvarojot tos ar nepieciešamību aizsargāt valsts valodu augstākajā izglītībā. Tātad likumdevējs nav nodrošinājis Satversmes tiesas 2020. gada sprieduma pienācīgu izpildi. Tāpat likumdevējs nav izvērtējis apstrīdēto normu atbilstību Satversmes 114. pantam un Vispārējai konvencijai par nacionālo minoritāšu aizsardzību. Tādējādi ir pieļauts būtisks labas likumdošanas principa pārkāpums. Līdz ar to apstrīdētajās normās ietvertais pamattiesību ierobežojums nav noteikts ar pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu un apstrīdētās normas, ciktāl tās attiecas uz augstskolām un to mācībspēkiem, neatbilst Satversmes 112. un 113. pantam.