4. Article

Latvijas drošības rezervju pārvaldības modeļa maiņa 4.1. Konceptuālās izmaiņas drošības rezervju nacionālajam pārvaldītājam Ievērojot to, ka pašreizējais Latvijas drošības rezervju modelis paredz izsludināt iepirkumus un pirkt tikai uzglabāšanas pakalpojumu bez naftas produktu pirkšanas, pašlaik Latvijā drošības rezerves tiek uzturētas, pamatojoties uz noslēgtajiem līgumiem ar komersantiem par naftas produktu atliktajām piegādēm. Komersanti uzglabā sev piederošus naftas produktus kā nolīgtas drošības rezerves atbilstīgajā apjomā un noteiktajā termiņā. Saistībā ar pēdējo gadu dinamisko pārmaiņu spektru un ārējiem ietekmes faktoriem globālajā enerģētikas tirgū (no COVID-19 politikas līdz Krievijas karadarbībai Ukrainā), Latvijā paredzēts veidot pašpietiekamu drošības rezervju pārvaldības modeli, ciktāl jānodrošina fiziski pieejami krājumi krīzes un valsts apdraudējuma gadījumiem, neskatoties uz pārrobežu situācijām u.c. ārējiem faktoriem. Tas nozīmē, ka, uzsākot īstenot 2021. gada ziņojumā7 ieteikto un pārejas posmā uz nacionālās aģentūras modeli, pie pašreizējā pārvaldības modeļa iepirkumos pieejamās drošības rezerves fiziski arvien vairāk jāglabā Latvijas teritorijā. Proti, 2023. gadā vismaz 75 %, 2024. gadā vismaz 85 % un 2025. gadā - 100 %. Savukārt starplaikā jāīsteno pāreja uz nacionālās aģentūras modeli drošības rezervju pārvaldībai. Tātad, sākot no 2024. gada, katru gadu valsti pārstāvoša institūcija iegādātos valsts īpašumā vismaz 20% no kopējām nepieciešamajām drošības rezervēm, kamēr pakāpeniski 5 gadu laikā līdz 2029. gadam Latvijā tiktu uzglabātas visas nepieciešamās drošības rezerves kā valstij piederoši krājumi. Izvērtējot Latvijā esošās naftas produktu piegādes ķēdes, tirgū esošo komersantu kapacitātes un to naftas produktu iesaisti drošības rezervju veidošanā, secināts, ka, izmantojot komerciālajā apritē esošos naftas produktu resursus drošības rezervēm, tiktu samazināti valsts tiešie izdevumi. Arī tirgus dalībnieki priekšroku dod modelim, kurā valsts iegādājas drošības rezerves savā īpašumā un slēdz līgumus ar komersantiem par uzglabāšanu, nevis modelim, kur par to atbild tirgus dalībnieku kontrolētas organizācijas.8 Tas nacionālās aģentūras modelī provizoriski paredz arī, ka turpmāk CKUS institūcijai sadarbība ar komersantiem būtu nepieciešama, ciktāl drošības rezerves kā valsts īpašums jāglabā piemērotā infrastruktūrā un jānodrošina savlaicīga krājumu aprite ekspluatācijas termiņa ietvaros. Tātad Latvijas komersantu pakalpojumi joprojām būtu nepieciešami, bet ar mazāk izšķirošu lomu fiziskai uzticamai drošības rezervju pieejamībai krīzēs. Paredzams, ka, izveidojot jaunu drošības rezervju pārvaldības modeli, no komersantu maksājumiem jāsedz gan drošības rezervju iegādes un infrastruktūras uzturēšanas izmaksas, gan arī administrēšanas u.c. sistēmas izmaksas. Tomēr pie nacionālas aģentūras modeļa ar valstij piederošiem drošības rezervju krājumiem valsts nodevas statuss nav tiešā veidā saistāms ar institūcijas veiktās darbības izmaksu segšanu likuma "Par nodokļiem un nodevām"9 izpratnē (pēc likuma valsts nodevai nav izdevumu segšanai, bet gan kontrolei, veicināšanai vai ierobežošanai). Tomēr Pakalpojuma maksas iekasēšana Uzkrāšanas fondam ir paredzēta kā pašfinansējošs pārvaldības modelis, kas ir arī pašas nozares interesēs uzturētas rezerves. Tā kā modelis neatbilst valsts nodevas kritērijiem, tad nacionālas aģentūras darbības nodrošināšanai valsts nodevas vietā paredzama Pakalpojuma maksa, kuras apmērs nosakāms, ievērojot nepieciešamo finansējumu drošības rezervju iegādei, pārvaldībai un infrastruktūrai, ko ietekmē komersantu piedāvātā cena par uzglabāšanas pakalpojumu nodrošināšanu un drošības rezervju apjomi. Līdz ar to Pakalpojuma maksa tieši atbilst maksas pakalpojuma objektam kā samaksa, lai nodrošinātu minēto sabiedrības vajadzību ievērošanu. 4.2. Possessor kapacitāte drošības rezervju pārvaldītāja uzdevumu nodrošināšanai Possessor ir Latvijas Republikai 100% piederoša kapitālsabiedrība, kuras kapitāla daļu turētājs ir Ekonomikas ministrija. Possessor pamatdarbība ir saistīta ar tai deleģētu atsevišķu valsts pārvaldes uzdevumu izpildi, pakalpojumu sniegšanu publiskajām personām un slikto aktīvu pārvaldīšanu valsts interesēs, t.i., komercdarbība, kas pamatā saistīta ar pakalpojuma sniegšanu valstij. Possessor ir galvenokārt šādas darbības jomas (biznesa virzieni aktīvu pārvaldībā un pārdošanā): • Zemesgabali un nekustamā īpašuma objekti; • Dzīvojamās mājas un dzīvokļu īpašumi; • Kapitāla daļas un problemātiskie aktīvi; • Līgumu kontrole; • Privatizācijas sertifikāti. Ievērojot to, ka valstij tiešās pārvaldes iestādei būtu sarežģīti gan veidot politiku, gan iesaistīties izpildes procesā, Possessor kā aktīvu pārvaldītāja kapitālsabiedrības modelim ir ievērojamas priekšrocības, jo Possessor modeļa rīcības plāns balstās uz primāri sasniedzamo rezultātu. Proti, kompetents aktīvu pārvaldītājs slēdz līgumus ar komersantiem par drošības rezervju iegādi valsts īpašumā, krājumu uzglabāšanu un saimniecisko apriti. Pārvaldnieks organizē iepirkšanu, uzglabāšanu, transportēšanu u.c. saistītos jautājumus. Kaut arī līdz šim Possessor nav bijusi sasaiste ar drošības rezervju pārvaldīšanu, Possessor vēsturiski ir izveidojusi būtisku pieredzi dažādu valsts aktīvu pārvaldībā. Ņemot vērā Possessor statusu, tas ļauj kapitālsabiedrības ietvaros sekmīgi plānot darbību ilgtermiņā, kā arī nodrošināt vadības autonomiju un rīcības brīvību, piesaistot nepieciešamos resursus, tādējādi nodrošinot arī jebkādu valsts īpašumu apsaimniekošanu, t.sk. naftas produktu drošības rezervju krājumu pārvaldīšanu Nozīmīgs ir finanšu atskaitīšanās mehānisms atskaites periods kapitāldaļu turētājam reizi ceturksnī, atskaitēs iekļaujot nozīmīgāko risku aprakstu un novērtējumu, kā arī starpperioda pārskatu sagatavošana reizi ceturksnī. Jāņem vērā, ka, uzsākot jaunu uzdevumu izpildi, varētu tikt izpildīti kritēriji, lai kapitālsabiedrībā varētu izveidot padomi. Kā secināts pētījumos, salīdzinot ar jaunas kapitālsabiedrības dibināšanu vai iestādes izveidi, nododot drošības rezervju pārvaldi Possessor, padomes izveide būtu ekonomiski izdevīgāka, jo izmaksas dalāmas starp esošajām un jaunajām funkcijām. Possessor valsts naftas produktu drošības rezervju iegādei neplāno pieprasīt valsts budžeta līdzekļus, savukārt izmaksas drošības rezervju infrastruktūras uzturēšanai, produktu rotācijai, pārvaldībai un citām sistēmas izmaksām segtu no Pakalpojuma maksas. Visas naftas produktu drošības rezerves piederētu Latvijas valstij un tiktu glabātas Latvijā. Ievērojot to, ka naftas produktu drošības rezervju iegādei netiktu paredzēti budžeta līdzekļi, būtu nepieciešams izvērtēt pieejamo finansējumu, kā arī pārskatīt Pakalpojuma maksas apmēru. Lai nodrošinātu naftas produktu drošības rezervju uzturēšanu un administrēšanu, Possessor uz ārējā normatīvā akta pamata izveidotu finansējuma Uzkrāšanas fondu Pakalpojuma maksas ieskaitīšanai un ieņēmumiem no naftas produktu rotācijas. Uzkrāšanas fondā uzkrātie līdzekļi tiktu izlietoti naftas rezervju veidošanai, uzturēšanai un administrēšanas izmaksu segšanai. Pakalpojuma maksa ietvertu arī Possessor administratīvās izmaksas un tiktu periodiski pārskatīta un samērota ar pamatdarbības rezultātiem un naftas produktu drošības rezervju uzturēšanas, kā arī citām sistēmas izmaksām, tajā skaitā līgumiem par naftas produktu drošības rezervju glabāšanu, rotāciju, apdrošināšanu, u.tml. Paredzams, ka ilgtermiņā šī Pakalpojuma maksa samazināsies salīdzinājumā ar spēkā esošās valsts nodevas apmēru. Naftas produktu drošības rezervju Uzkrāšanas fonda ienākumi paredzēti no Pakalpojuma maksas par drošības rezervju uzturēšanu, un ienākumi no naftas produktu pārdošanas tās rotācijas gaitā, vai samazinoties valsts nepieciešamībai pēc naftas drošības rezervju apjoma. Lai ieviestu naftas produktu drošības rezervju pārvaldības modeli, Possessor nepieciešams uzsākt uzdevumu izpildi ar 2024. gadu, pārņemot no BVKB saistības un pienākumus, kas attiecas uz pakalpojumu līgumiem par naftas produktu glabāšanu drošības rezervei. Possessor līdz 2027. gadam (par 2028. gadu) turpinātu veikt publiskos iepirkumus par naftas produktu drošības rezervju glabāšanas pakalpojumiem, iepērkot pakalpojumu tādā apmērā, kas atbilst 20% samazinājumam nākamajā gadā no kopējām naftas produktu drošības rezervēm, savukārt pārējā daļa naftas produktu tiktu iegādāta un nodrošināta fiziskā apjomā. Publisko iepirkumu par drošības rezervju pieejamību 2024. gadam veiks BVKB10, jo BVKB turpina īstenot tai noteiktos uzdevumus esošajā drošības rezervju pārvaldības modelī, kamēr nav stājušās spēkā attiecīgas izmaiņas normatīvos aktos par pārvaldes modeļa maiņu, nosakot tās pārejas periodus un nosacījumus. Naftas produktu drošības rezervju Uzkrāšanas fondā Pakalpojuma maksu par drošības rezervju uzturēšanu sāktu ieskaitīt ar 2024. gadu. Attiecīgi ar 2024. gadu Valsts nodeva tiktu mainīta uz Pakalpojuma maksu, ievērojot mainītā pārvaldības modeļa būtību un arī neplānojot ieņēmumus no Valsts nodevas. Tas atbilstīgi samazinātu summas Ekonomikas ministrijas budžeta apakšprogrammā 29.01.00 "Naftas produktu rezervju uzturēšana", jo apakšprogramma netiktu lietota. Vienlaicīgi piedāvātā risinājuma ieviešanas pārejas periodā finansējums, kas tiks gūts no Pakalpojuma maksas, nodrošinātu drošības rezervju pieejamības pakalpojuma izdevumus, tai skaitā, neizpildītās saistības, kuras uzņēmās BVKB, kā arī naftas produktu iegādi un uzturēšanu atbilstoši proporcijai, kas piedāvāta šī ziņojuma risinājumā. Ievērojot minēto, Possesor galvenās priekšrocības nacionālā līmeņa drošības rezervju aģentūras lomai izriet no tās institucionālās sagatavotības dažādu Latvijas valsts aktīvu pārvaldīšanā, kā arī no šādiem saskanīgiem veicamo darbu pamatnosacījumiem: • drošības rezerves ir valsts īpašumā, kas glabājas Latvijā, līdz ar to jāpārvalda atbilstīgi aprobētai korporatīvajai un starptautiskajai praksei, piemēram, pēc Igaunijas piemēram, īstenojot atvieglinātu nosacījumu iepirkumus drošības rezervju iegādēm u.tml.; • drošības rezervju uzturēšanu un Pakalpojuma maksas par drošības rezervju uzturēšanu administrēšanu valsts uzdod uz ārējā normatīvā akta pamata; • funkcionālo uzraudzību pār Possessor veic Ekonomikas ministrija, tai skaitā administratīvo izmaksu pārraudzību; • komersantu samaksātā publisko pakalpojuma maksu par drošības rezervju uzturēšanu tiek pārskaitīta naftas produktu drošības rezervju Uzkrāšanas fondā, kas ir izveidots uz likuma pamata un ko valsts vārdā administrē Possessor; • drošības rezervju Uzkrāšanas fonda ienākumi ir Pakalpojuma maksa par drošības rezervju uzturēšanu un ienākumi no rezervju pārdošanas (pārdod saistībā ar naftas produktu rotāciju vai samazinoties nepieciešamajam drošības rezervju apjomam); • salīdzinot ar valsts nodevu, kas līdz šim ir ieskaitāma valsts pamatbudžetā un kuras ieņēmumi tiek izmantoti, lai segtu BVKB nepieciešamos izdevumus Enerģētikas likuma 72.1 pantā minēto uzdevumu izpildei , visi maksājumi Uzkrāšanas fondā izmantojami attiecīgo Possessor izmaksu segšanai, naftas produktu drošības rezervju iegādei, naftas produktu rezervuāru nomai un uzturēšanai (iespējams nākotnē arī iegādei), krājumu apritei un apdrošināšanai; • rotācijas jeb krājumu atjaunošanas ciklus jāveic pēc ārējo normatīvo aktu prasībām (piemēram, apritē nepieciešamo kvalitāti11), lai drošības rezerves atbilstu tirgus standartiem. Savukārt līdz tam ir iespējams izstrādāt nepieciešamās standarta operēšanas procedūras pēc salīdzināmu aģentūru piemēriem, lai uzdevumu izpilde nebūtu ne konkurences kropļošana, ne cita iejaukšanās tirgū. Ievērojot minēto, pie šāda modeļa politiskā atbalsta būtu nepieciešams identificēt un veikt atbilstīgus grozījumus spēkā esošajā regulējumā, tas ir, 1) Enerģētikas likumā, 2) Publiskas personas mantas atsavināšanas likumā, kā arī saistītos Ministru kabineta noteikumos. Izvērsta normatīvu projektu paketes izstrāde pirms konceptuālā ziņojuma apstiprināšanas izietu ārpus MK uzdotā uzdevuma, tāpēc atbilstoši Deloitte un Civitta abos pētījumos identificētajiem jautājumiem rīkojuma projektam jāsatur norāde par atsevišķu normatīvu grozījumu apzināšanu un projektu gatavošanu. Tomēr procesuālās efektivitātes nolūkos norādāms uz rezervju atsavināšanas modeli analogi akciju sabiedrībai "Latvijas valsts meži"12, kad krājumu atsavināšana ir speciāli regulēts valsts mantas atsavināšanas gadījums, no kura pats pārvaldnieks negūst tiešu labumu, bet nodrošina līdzekļu virzību uzdevumu nodrošināšanai ar Uzkrāšanas fondu. Jāpiebilst, ka pie efektīvas pārvaldības aģentūras modelis ļautu arī pārsniegt pašizmaksas un tad to pie turpmākiem periodiem būtu iespējams izlīdzināt ar Pakalpojuma maksas pārrēķinu. Ievērojot to, ka pāreja uz valsts īpašumu pārvaldošās aģentūras modeli jāveic 5 gadu laikā, tad BVKB iestrādes uzskatāmas par sākumposmu, lai Possessor kā valsts aktīvu pārvaldītājs ar vairāk nekā 30 gadu pieredzi varētu pārņemt operatīvo vadību atbilstoši valdības noteiktajiem mērķiem un iekļauties nospraustajos laika nogriežņos. Tāpat norādāms, ka atbilstoši apstiprinātajam konceptuālā ziņojuma risinājumam, izstrādājot likumprojektus, tiktu noteikts pārejas mehānisms, kā Possessor no BVKB pārņem saistības par drošības rezervju pakalpojuma iepirkumiem. Savukārt drošības rezervju pakalpojuma iepirkumu, ko BVKB vēl nebūs paspējis uzsākt, no 2024. gada veiktu Possessor atbilstoši tam apjomam, kas nepieciešams, lai nodrošinātu drošības rezerves 100% apmērā. Pārejas posmā no Pakalpojuma maksas būs finansēts gan drošības rezervju pakalpojums, gan iegāde un uzturēšana. Gan no Civitta abiem pētījumiem, gan no Pārresoru koordinācijas centra apkopojumiem13 izriet, ka Possessor pēc sava darbības profila ir publiskā kapitālsabiedrība ar vēsturiski pieaugošiem darbības segmentiem, veidojot retu stratēģisko pieredzi plaša mēroga valsts aktīvu pārvaldībai un nestandarta valsts deleģēto uzdevumu izpildei. Runājot par efektivitātes mērauklu, lai pamatotu, ka Possessor ir piemērotākais aģentūras uzdevumu nodošanai kā ekonomiski izdevīgāko, jāuzsver, ka konceptuālā ziņojuma izstrādes brīdī nav pieejami dati, kas būtu pretēji Civitta abos pētījumos secinātajam. Analizējot arī Pārresoru koordinācijas centra un Valsts kancelejas (pirms abu iestāžu apvienošanas14) publiski apkopotos datus, netika konstatēti citu publisko kapitālsabiedrību profili, kas būtu subsidiāri efektivāki. Līdz ar to pie neesošiem pierādījumiem par pretējo (negative non probantus) Possessor darbības profils likumsakarīgi ļautu valstij adaptēties jaunas funkcijas izpildei ar vismazākajiem izaicinājumiem, jo valsts rīcībā esošie instrumenti ir ierobežoti ar tiešās pārvaldes iestādēm vai specifisku uzdevumu publiskām kapitālsabiedrībām. Tādējādi gan procesu, gan personāla pārvaldībā Possessor ir veidojis specifisku kompetenci papilddarbību nodrošināšanai, kāda nav citām publiskām kapitālsabiedrībām vai tiešās pārvaldes iestādēm. Tā kā MK uzdevums ir jau izlemts par labu aģentūras modeļa ieviešanai15, tad pakalpojumos pēc izvirzītajiem kritērijiem aģentūrai jānodrošina, ka: a) ilgtermiņā tiek ieviests izmaksu ziņā izdevīgākais risinājums; b) drošības rezerves piederētu valstij, kas stiprinātu piegādes drošību un savlaicīgu naftas produktu pieejamību krīzes gadījumā, civilās un militārās aizsardzības ilgtspēju, kā arī kopējo valsts noturību pret apdraudējumu; c) drošības rezervju efektīvu apsaimniekošanu, tostarp degvielas apriti un uzglabāšanu; d) izveidotā aģentūra varēs rīkot drošības rezervju iegādes, kas no komersantu puses ir pievilcīgākas, nekā uzglabāšanas pakalpojuma iepirkumi. Ievērojot to, ka jaunu iestāžu vai kapitālsabiedrību veidošana ir saistāma ar valsts administratīvā un budžeta sloga palielināšanos, tad šobrīd vienīgais racionālais modelis bez jaunu institūciju veidošanas būtu deleģēt gan CKUS uzdevumus, gan drošības rezervju iegādes un pārvaldības uzdevumus Possessor kā vienīgajai publiskajai kapitālsabiedrībai ar vienlaicīgām nestandarta deleģējumu un aktīvu pārvaldības kompetencēm. Tāpat arī konceptuālā ziņojuma izstrādē un saskaņošanā no citiem resoriem netika saņemta informācija vai priekšlikumi par iespējami efektīvākiem risinājumiem aģentūras modeļa ieviešanai. Kritiskās infrastruktūras izvērsta analīze ierobežotu ziņojuma pieejamību, bet būtiskākais analizēts jau 2021. gada ziņojuma izstrādē, ieskaitot t.s. hakatonā16, kur secināja: Darba grupas rekomendēja uz aģentūras modeli pāriet pakāpeniski 5 gadu periodā. Papildus tika uzsvērts, ka drošības rezervju uzglabāšanas infrastruktūra Latvijā ir pietiekama un drošības rezervju uzglabāšanai var izmantot gan privāto, gan publisko infrastruktūru, tostarp arī valsts kapitālsabiedrībām piederošo infrastruktūru, kurai var apsvērt risinājumu noteikt tiesiskajā regulējumā minimālo drošības rezervju pašnodrošinājumu.