3. Article

Ja likumdevēja lēmumi aizskar indivīda tiesības un likumiskās intereses, tad ir jāizvērtē, vai tie atbilst tiesiskas valsts principiem. No Satversmes 1. pantā ietvertā demokrātiskās republikas jēdziena izriet virkne tiesiskas valsts principu, arī samērīguma un tiesiskās paļāvības principi [sk. Satversmes tiesas 1998. gada 11. marta spriedumu lietā nr. 04-05(97), 1999. gada 1. oktobra spriedumu lietā nr. 03-05(99), 2000. gada 24. marta spriedumu lietā nr. 04-07(99)]. 3.1. Samērīguma princips noteic, ka tad, ja publiskā vara ierobežo personas tiesības un likumiskās intereses, ir jāievēro saprātīgs līdzsvars starp personas un valsts vai sabiedrības interesēm. Lai izvērtētu, vai likumdevēja pieņemtā tiesību norma atbilst samērīguma principam, jānoskaidro: pirmkārt, vai likumdevēja lietotie līdzekļi ir piemēroti leģitīma mērķa sasniegšanai; otrkārt, vai šāda rīcība ir nepieciešama, t.i., vai mērķi nevar sasniegt ar citiem, indivīda tiesības un likumiskās intereses mazāk ierobežojošiem līdzekļiem; treškārt, vai likumdevēja darbība ir samērīga jeb atbilstoša, t.i., vai labums, ko iegūs sabiedrība, ir lielāks par indivīda tiesībām un likumiskajām interesēm nodarīto zaudējumu. Ja, izvērtējot tiesību normu, tiek atzīts, ka tā neatbilst kaut vienam no šiem kritērijiem, tad tā neatbilst arī samērīguma principam un ir prettiesiska. 3.1.1. 1999. gadā valsts pensiju budžetā radās deficīts 57,6 miljonu latu apmērā (sk. lietai pievienoto Latvijas Republikas Labklājības ministrijas 2002. gada 18. februāra vēstuli nr. 01-11/S-360), kas nopietni apdraudēja pensiju izmaksas vispār, tādēļ bija jāveic pasākumi deficīta samazināšanai un visas pensiju sistēmas stabilizēšanai. Kā norādījusi Saeima atbildes rakstā, viena no valdības piedāvātajām iespējām bija samazināt izmaksājamās pensijas apmēru tiem pensionāriem, kuri turpina strādāt (saglabā sociāli apdrošināmās personas statusu). Saeima šo priekšlikumu atbalstīja un 1999. gada 4. novembrī pieņēma apstrīdēto normu. Tiesas sēdē Saeimas pārstāvis apstiprināja, ka tās piemērošana deva 10,6 miljonus latu lielu ietaupījumu pensiju budžetā 2000. gadā un 10,3 - 2001. gadā, tādējādi budžeta deficīts samazinājās līdz 29,2 miljoniem latu 2000. gadā un līdz 9,2 - 2001. gadā (sk. 2002. gada 19. februāra Satversmes tiesas sēdes stenogrammu, 31. lpp.). Tomēr ne Ministru kabinets, ne Saeima nav veikusi analīzi attiecībā uz to, kādas būtu apstrīdētās normas piemērošanas sekas, ja visi nodarbinātie pensionāri, kuru pensijas pārsniedz 60 latus mēnesī, izbeigtu nodarbinātības tiesiskās attiecības un viņiem piešķirtās pensijas būtu jāizmaksā pilnā apjomā. Kā konstatējusi Valsts kontrole, pieņemot apstrīdēto normu, nebija paredzēti konkrēti kontroles mehānismi, tāpēc netiek veikta valsts uzraudzība pār to, vai izmaksājamās pensijas tiek ierobežotas visiem nodarbinātajiem pensionāriem (sk. Latvijas Republikas Valsts kontroles 2001.gada 23.augusta ziņojumu nr. 5.1-1/1676 Latvijas Republikas Ministru kabinetam par valsts pensiju izmaksas pareizību strādājošiem pensionāriem bezpeļņas organizācijā valsts akciju sabiedrībā "Valsts sociālās apdrošināšanas aģentūra"). Līdz ar to nav nodrošinātaapstrīdētās normas vienāda un efektīva piemērošana. Izvērtējot likumdevēja lietoto līdzekļu piemērotību nepieciešamā mērķa sasniegšanai, jāņem vērā arī apstākļi, kas izraisīja pensiju budžeta deficītu 1999. gadā. Izskatot Pensiju likuma grozījumus Saeimas sēdē, deputāts Andrejs Požarnovs norādīja, ka " … tiek izlabotas visas tās normas, tie nepārdomātie balsojumi, kas tika sabalsoti četru gadu laikā" (Saeimas 1999. gada 14. oktobra sēdes stenogramma). Saeimas pārstāvis tiesas sēdē atzina, ka pensiju budžeta deficīta iemesls bija Pensiju likuma grozījumi, kas tika izdarīti priekšvēlēšanu laikā. Arī sociālās apdrošināšanas speciālisti vairākkārt publiski atzinuši, ka priekšvēlēšanu laikā politiķu pieņemtu populistisku, netālredzīgu lēmumu dēļ bija ne tikai izlietots pensiju budžeta uzkrājums, bet arī radies liels šā budžeta deficīts (sk.: Citas izejas nav // Lauku Avīze, 14.08.1999; Par pensiju sistēmas otro līmeni // Latvijas Vēstnesis, nr. 46, 21.03.2001). Tādēļ ir apšaubāms, vai apstrīdētā norma ir piemērota nepieciešamā mērķa sasniegšanai. 3.1.2. 1999. gada 4. novembra grozījumi Pensiju likumā paredzēja vairākus pasākumus pensiju budžeta izdevumu samazināšanai - ne tikai izmaksājamās pensijas apmēra ierobežošanu nodarbinātajiem pensionāriem, bet arī, piemēram, pensijas vecuma pakāpenisku paaugstināšanu, pensijas izmaksu pārtraukšanu personām, kuras izbrauc uz pastāvīgu dzīvi ārvalstīs. Pēdējais ierobežojums ir atcelts ar 2001. gada 20. decembra likumu "Grozījumi likumā "Par valsts pensijām"". Tomēr pastāv arī vēl citas iespējas, kā iegūt līdzekļus pensiju budžeta deficīta samazināšanai, piemēram, nodrošinot obligāto iemaksu parādu aktīvāku iekasēšanu, rūpīgāk izvērtējot nodokļu maksātājiem (darba devējiem) piešķirtās sociālās apdrošināšanas iemaksu atlaides un samaksas termiņu pagarinājumus [2000. gadā kopējais sociālā nodokļa un sociālās apdrošināšanas iemaksu parāds bija 130,5 miljoni latu (sk. Labklājības ministrijas Sociālo ziņojumu 2001, Rīga, 2001)], ierobežojot administrēšanas izdevumus. Bez tam izvērtējams, vai nepastāv iespējas samazināt aizņēmumu (kredītu) procentu likmes un maksājumus par nodokļu administrēšanu, kas Valsts sociālās apdrošināšanas aģentūrai jāmaksā citām valsts institūcijām (Valsts kasei, Valsts ieņēmumu dienestam). Turklāt Saeimas deputāti, apspriežot Pensiju likuma grozījumus, arī apstrīdēto normu, ir izteikuši līdzīgus priekšlikumus par papildu līdzekļu iegūšanu pensiju budžetā (sk. Saeimas 1999. gada 5. augusta un 1999. gada 14. oktobra sēdes stenogrammu). Tāpēc Satversmes tiesa nav guvusi apstiprinājumu tam, ka Saeima būtu pietiekami izvērtējusi, vai izvirzīto mērķi nav bijis iespējams sasniegt ar citiem, alternatīviem līdzekļiem, kas mazāk ierobežotu Satversmē garantētās personas tiesības uz sociālo nodrošinājumu, arī tiesības saņemt visu piešķirto vecuma pensiju. 3.1.3. Vērtējot apstrīdētās normas atbilstību samērīguma principam, galvenokārt ir jāizvērtē likumdevēja izmantoto līdzekļu radītās sekas, t.i., vai tiesību normas piemērošana nenodara indivīda tiesībām un likumiskajām interesēm lielākus zaudējumus nekā iegūst sabiedrība. Bez tam ir jāizvērtē šādas tiesību normas ietekme uz ikvienu personu, kuras intereses tā aizskar. No vienas puses, pamatots ir Saeimas pārstāvja uzskats, ka apstrīdētā norma, tāpat kā pārējie pasākumi pensiju budžeta izdevumu samazināšanai, ko paredzēja 1999. gada 4. novembra grozījumi Pensiju likumā, pieņemta visu pensionāru interesēs. "Ja šādi pasākumi nebūtu veikti, valstij nāktos atgriezties pie tās pensiju sistēmas, kas bija pirms tam, kad visiem ir vienādas pensijas, un acīmredzot valsts vairs nespētu pildīt tās finansiālās saistības, ko paredz šis likums, un nekas cits neatliktu kā mainīt šo pensiju sistēmu un atteikties no tās" (Satversmes tiesas 2002. gada 19. februāra sēdes stenogramma, 29. lpp.). Pensiju sistēmas pirmais līmenis (valsts obligātā nefondēto pensiju shēma) ir veidots sociālās apdrošināšanas sistēmas ietvaros. Tas darbojas pēc solidaritātes principa. Šajā gadījumā vecuma pensijām var izmantot tikai pensiju budžetā esošos līdzekļus. Ja līdzekļu pensiju budžetā nav, nav arī iespējams izmaksāt pensijas. Tādējādi sabiedrības vienas daļas - pensijas saņēmēju - interesēs ir sabalansēt pensiju budžeta izdevumus ar ieņēmumiem un nepieļaut šā budžeta līdzekļu pārtēriņu. No otras puses, ir jāizvērtē arī tas, ko apstrīdētās normas piemērošanas rezultātā zaudē nodarbinātie pensionāri. Saeima, nosakot ierobežojumus nodarbinātajiem pensionāriem, apstrīdētajā normā nav ietvērusi kritēriju, kurš atrodams starptautiskajos tiesību aktos un pēc kura vadās vairums Eiropas valstu. Proti - pensijas apmērs tiek ierobežots, ņemot vērā pensionāra nodarbinātības ienākumus. Latvijas likumdevējs izvēlējies citu kritēriju - pensionāra atrašanos obligāti sociāli apdrošināmās personas (darba ņēmēja vai pašnodarbinātā) statusā - neatkarīgi no citu ienākumu esamības un apmēra. Tādējādi, pamatojoties uz apstrīdēto normu, piešķirtās pensijas apmērs tiek samazināts pat tad, ja, pirmkārt, pensionārs no savas nodarbošanās ienākumus faktiski negūst, piemēram, atrodas atvaļinājumā bez darba algas saglabāšanas vai ir atteicies no darba samaksas, vai, otrkārt, viņa nopelnītā darba samaksa ir mazāka par neizmaksāto pensijas daļu. Šādā situācijā bija nonācis V. Eglītis, kuram piešķirta pensija 230 latu apmērā. Ja V. Eglītis turpinātu strādāt, saņemot algu 120 latu mēnesī, viņa kopējie ienākumi (alga un ierobežotā pensija) būtu 180 latu. Bez tam no lietai pievienotajiem pensionāres Intas Sirmaces iesniegtajiem materiāliem redzams, ka viņa, pēc pensijas piešķiršanas turpinot pildīt pagasta deputātes pienākumus, gada laikā zaudējusi 400 latus. Pagasta deputātes mēneša atalgojums nav pārsniedzis 9 latus, tāpēc viņa no tā atteikusies. Taču, neraugoties uz to, viņai piešķirtās pensijas (110 latu) izmaksa tikusi ierobežota līdz 60 latiem mēnesī. Tādējādi apstrīdētā norma ir acīmredzami netaisnīga pret to pensionāru daļu, kuru nodarbinātības ienākumi nepārsniedz pensijas neizmaksājamo daļu. Sociālās drošības pasākumiem ir ne tikai ekonomiskā funkcija - aizstāt ienākumu zudumu, bet arī sociālā funkcija - nodrošināt indivīdu iespējas saglabāt pilnvērtīga sabiedrības locekļa statusu. Apstrīdētā norma piespiež nodarbinātos pensionārus izvēlēties - vai nu saņemt pilnu pensiju, vai arī turpināt strādāt. Tas savukārt nonāk pretrunā ar pensijas vecumu sasniegušu personu tiesībām iesaistīties sabiedriskajā dzīvē. Jau 1990. gada 4. maijā pieņemtās deklarācijas "Par Latvijas Republikas neatkarības atjaunošanu" 8. punktā tika noteikts, ka valsts apņēmusies garantēt Latvijas Republikas pilsoņiem un pastāvīgajiem iedzīvotājiem politiskās, ekonomiskās, sociālās un kultūras tiesības, kuras atbilst vispāratzītām starptautiskām cilvēktiesību normām. Eiropas Sociālās hartas 1988. gada papildprotokola 4. pantā ir noteikts, ka līgumslēdzējas puses apņemas ļaut gados vecākiem cilvēkiem, cik ilgi vien iespējams, palikt pilntiesīgiem sabiedrības locekļiem, izmantojot līdzekļus, kas ļautu tiem atbilstoši dzīvot un aktīvi piedalīties sabiedriskajā, sociālajā un kultūras dzīvē. Kaut arī Latvija šo papildprotokolu pagaidām vēl nav ratificējusi, tajā iekļautie starptautiski atzītie principi Latvijai jāievēro kā galvenās vadlīnijas cilvēku sociālo tiesību aizsardzībā. Līdzīga rakstura normas atrodamas arī citos starptautiskajos dokumentos. Tā vecāku personu, arī pensionāru, sabiedriskās dzīves nodrošināšanu paredz Apvienoto Nāciju Principi vecākām personām. Šo principu 7. punkts noteic: "Vecākiem cilvēkiem nepieciešama iespēja būt sabiedriski aktīviem, jāpiedalās tās politikas veidošanā un īstenošanā, kas var ietekmēt viņu dzīves līmeni, jāļauj likt lietā iegūtās zināšanas un prasmes, nodot tās jaunākām paaudzēm." Savukārt šo principu 2. punkts paredz nodrošināt vecākām personām iespēju strādāt vai gūt ienākumus kādā citā veidā (sk. Apvienoto Nāciju Organizācijas Ģenerālās Asamblejas 1991. gada 16. decembra direktīvu nr. A/RES/46/91). Arī 1995. gadā Kopenhāgenā notikušajā pasaules 117 valstu vadītāju sanāksmē par sociālās attīstības jautājumiem pieņemtajā noslēguma dokumentā, atsaucoties uz Apvienoto Nāciju Principiem vecākām personām, vēlreiz tika uzsvērta nepieciešamība nodrošināt, lai vecāki cilvēki varētu palielināt savu ieguldījumu sabiedrībā un viņiem tajā būtu pilnvērtīga loma. Sanāksmes noslēguma dokumentu ir parakstījis arī Latvijas prezidents (sk.: Kopenhāgenas deklarācija un darbības programma, Rīga, 1996). Savukārt Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 25. pants noteic, ka "Savienība atzīst un ievēro vecākās paaudzes personu tiesības uz cilvēka cienīgu un neatkarīgu dzīvi un līdzdalību sabiedriskajā un kultūras dzīvē" (Vildbergs H. J., Feldhūne G. Salīdzinošās konstitucionālās tiesības. Rīga: Latvijas Universitāte, 2001, 92. lpp.). Harta parakstīta Nicā 2000. gada 7. decembrī. Apstrīdētā norma rada gluži pretējas sekas - tā ierobežo nodarbināto pensionāru iespējas iesaistīties sabiedriskajā, sociālajā un kultūras dzīvē. To apstiprina arī toreizējā labklājības ministra Roberta Jurdža viedoklis. Uz jautājumu par ekonomisko efektu, ko dos liegums nodarbinātajiem pensionāriem saņemt algu vienlaikus ar pensiju, viņš norādīja, ka "mainīsies situācija darba tirgū - atbrīvosies darba vietas jaunajiem darbiniekiem …" (Pilsētniece L. Mūsu visu kopējā rūpe tomēr ir: gan pensionāru, gan tautas, gan valsts dzīve // Latvijas Vēstnesis, nr. 251/252, 10.08.1999). Neraugoties uz to, ka apstrīdētās normas darbība ir ierobežota laikā, faktiski tās radītās sekas var būt paliekošas. Piemēram, ja nodarbinātais pensionārs pēc apstrīdētās normas spēkā stāšanās uzsaka darba līgumu, lai saņemtu visu piešķirto pensiju, tad ir apšaubāms, vai pēc pāris gadiem, kad apstrīdētā norma zaudēs spēku, viņam būs iespēja atgriezties darba tirgū. Tādējādi apstrīdētā norma neatbilst samērīguma principam. 3.2. Ir jāizvērtē arī apstrīdētās normas atbilstība tiesiskās paļāvības principam. Šis princips noteic, ka valsts iestādēm savā darbībā jābūt konsekventām attiecībā uz to izdotajiem normatīvajiem aktiem, jāievēro tiesiskā paļāvība, kas personām varētu rasties saskaņā ar konkrēto tiesību normu [sk. Satversmes tiesas 1998. gada 10. jūnija spriedumu nr. 04-03 (98)]. Savukārt indivīds atbilstoši šim principam var paļauties uz likumīgi izdotas tiesību normas pastāvību un nemainīgumu. Viņš droši var plānot savu nākotni saistībā ar tiesībām, ko šī norma piešķīrusi. Tiesiskās paļāvības principa darbībā nozīme ir arī tam, vai personas paļaušanās uz tiesību normu ir likumīga, pamatota un saprātīga, kā arī vai tiesiskais regulējums pēc savas būtības ir pietiekami noteikts un nemainīgs, lai tam varētu uzticēties. Vecuma pensijas ir valsts sociālās politikas jautājums, kam ir ilglaicīgs raksturs un kam nepieciešama stabilitāte. Sociālā politika ir saistīta ar noteiktu valsts atbalstu, aizsardzību personām, kam tā nepieciešama, tādēļ personu tiesiskā paļāvība šajā jomā ir aizsargājama. Pensiju likums Latvijā tika pieņemts nevis uzreiz pēc neatkarības atjaunošanas, bet gan tikai 1995. gada nogalē, kad jau bija izvērtētas iepriekšējā likuma nepilnības un atzīts, ka tas nav piemērots valsts iespējām. Par Pensiju likuma priekšrocībām, tā augsto starptautisko novērtējumu daudzkārt tika sniegta informācija masu saziņas līdzekļos. Pirmos trīs gadus Pensiju likuma regulētais pensiju sistēmas līmenis darbojās ar budžeta līdzekļu ietaupījumiem. Tādējādi Latvijas iedzīvotāju, arī pensionāru vidū, varēja nostiprināties pārliecība, ka šai sistēmai, t.i., Pensiju likumam, var droši uzticēties. Arī tām normām, kas paredzēja, ka, pirmkārt, iestājoties likumā noteiktajam vecumam, persona varēs saņemt pensiju pēc likumā paredzētās formulas, un tādējādi ļāva tai aprēķināt iespējamo saņemamās pensijas apmēru; otrkārt, ka pensijas piešķiršana nebūs šķērslis turpināt darbu, saglabājot sociāli apdrošināmās personas statusu. Tādējādi personas, kas pensionāra statusu ieguva līdz 1999. gada 5. augustam, t.i., brīdim, kad Saeima pirmoreiz Pensiju likumā paredzēja ierobežojumus nodarbinātajiem pensionāriem, savu nākotni plānoja saistībā ar tām tiesībām, ko Pensiju likums tām bija piešķīris. Šie pensionāri varēja uzņemties civiltiesiskās saistības tādā apmērā, kādu pieļautu viņu ienākumi gan piešķirtās pensijas, gan nopelnītās algas kopējā apmērā. Arī ierobežojumu ieviešana samērā īsā laika periodā - jau ar 2000. gada 1. janvāri - liedza nodarbinātajiem pensionāriem pienācīgā veidā pārkārtot savu dzīvi. Saeima, atkāpjoties no sākotnēji garantētajām tiesībām un neizvērtējot apstrīdētās normas atbilstību tiesiskās paļāvības principam, sabiedrībā radījusi nedrošības sajūtu. Tādējādi apstrīdētā norma neatbilst samērīguma un tiesiskās paļāvības principam un ir pretrunā ar Satversmes 1. pantu.