5. Article

Satversmes tiesa jau iepriekš savā judikatūrā norādījusi uz prasībām, kas izriet no labas likumdošanas principa un kas ir jāievēro, nosakot jebkuru pamattiesību ierobežojumu. Likumdevējam jāizvērtē likumprojektā paredzēto tiesību normu atbilstība augstāka juridiska spēka tiesību normām, tostarp Satversmei, starptautiskajām un Eiropas Savienības tiesību normām, un jāsaskaņo likumprojektā paredzētās tiesību normas un tiesību sistēmā jau pastāvošās tiesību normas atbilstoši racionāla likumdevēja principam. Vispār likumdevējs izskata likumprojektu atklāti Saeimas un Saeimas komisiju sēdēs, ietverot apspriešanas iespēju un nodrošinot, ka deputāti var izmantot savas runas un balsošanas tiesības. Tāpat paredzētais tiesiskais regulējums, ja nepieciešams, ir pienācīgi jāpamato ar izskaidrojošiem pētījumiem. Tieši priekšlikumu apspriešana nodrošina iespēju izvērtēt, vai pastāv paredzētā tiesiskā regulējuma alternatīvas. Saskaņā ar Satversmes ievadu valsts darbībai, citstarp likumdošanas procesam, jābūt vērstai uz ilgtspējīgu attīstību. Proti, likumdošanas procesam ir jābūt vērstam uz ilgtspējīga tiesiskā regulējuma izstrādi. Demokrātiskā tiesiskā valstī likumdevējam ir arī pienākums savlaicīgi un pienācīgi informēt un pēc iespējas - tieši vai pastarpināti - likumdošanas procesā iesaistīt sabiedrību un konsultēties ar ieinteresētajām personām (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 6. marta sprieduma lietā Nr. 2018-11-01 18.1. punktu). Tāpat Satversmes tiesa ir atzinusi, ka ne katrs parlamentārās procedūras pārkāpums ir pietiekams pamats tam, lai uzskatītu, ka pieņemtajam aktam nav juridiska spēka. Lai parlamentārās procedūras pārkāpuma dēļ kādu aktu atzītu par spēkā neesošu, jābūt pamatotām šaubām par to, ka gadījumā, ja procedūra tiktu ievērota, Saeima būtu pieņēmusi tādu pašu lēmumu (sk. Satversmes tiesas 1998. gada 13. jūlija sprieduma lietā Nr.03-04(98) secinājumu daļas 3. punktu). Proti, tikai būtisku procesuālo pārkāpumu dēļ tiesību norma var tikt uzskatīta par prettiesisku (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 7. jūnija sprieduma lietā Nr. 2018-15-01 13.2. punktu). 5.1. Komisijas sēdēs, kurās tika apspriestas apstrīdētās normas, ieinteresētajām pusēm tika dota iespēja izteikties. Piemēram, Augstākās izglītības padome pirms Komisijas 6. jūnija sēdes iesniegusi rakstveida viedokli par apstrīdētajām normām. Tomēr rodas šaubas par to, ka piecas dienas - laika posms starp priekšlikuma iesniegšanu Saeimai (priekšlikums Saeimai iesniegts 1. jūnijā) un tā izskatīšanu pēc būtības (priekšlikums Komisijā izskatīts un atbalstīts 6. jūnijā) - ir pietiekami ilgs laiks, lai Komisijas locekļi varētu ne tikai ar šo priekšlikumu iepazīties, bet arī izvērtēt tā atbilstību pamattiesībām un tiesību sistēmai kopumā. Uz to, ka priekšlikuma izskatīšana bijusi sasteigta un tas neesot pietiekami apspriests, norādījušas arī vairākas ieinteresētās personas - Latvijas Tirdzniecības un rūpniecības kamera, Transporta un sakaru institūts, Biznesa, mākslas un tehnoloģiju augstskola "RISEBA", Informācijas sistēmu menedžmenta augstskola, Latvijas Pensionāru federācija, Latvijas Interneta asociācija, Lielbritānijas tirdzniecības kamera Latvijā, Baltijas Starptautiskā akadēmija, Latvijas Privāto augstskolu asociācija un Latvijas Darba devēju konfederācija vēstulē Latvijas Valsts prezidentam lūdza neizsludināt likumu, kas satur apstrīdētās normas (sk. lietas materiālu 3. sēj. 5. lp.). Diskusijas par Augstskolu likuma 56. panta trešās daļas attiecināšanu uz privātajām augstskolām izraisījās arī Komisijas 13. jūnija sēdē. Tomēr jāņem vērā fakts, ka - un to diskusiju laikā atzīmēja arī Komisijas vadītājs Aldis Adamovičs - Komisija šo priekšlikumu jau bija atbalstījusi 6. jūnija sēdē. Tādēļ, kaut arī šajā sēdē pret priekšlikumu iebilda vairākas ieinteresētās personas un deputāti, panākot arī pārejas noteikumos iekļautā pārejas perioda termiņa mainīšanu, tas neietekmēja Komisijas lēmumu pēc būtības. Saeimas 2018. gada 21. jūnija sēdē trešajā lasījumā bez debatēm tika atbalstīti apstrīdētās normas saturošie Augstskolu likuma grozījumi. Kā secināts Spriedumā, apstrīdētās normas ierobežo privāto augstskolu autonomiju, to mācībspēku un studentu akadēmisko brīvību - tiesības, kas aizsargātas ar Satversmes 112. un 113. pantu. Tomēr no apstrīdēto normu sagatavošanas materiāliem neizriet, ka likumdevējs būtu vērtējis apstrīdēto normu ietekmi uz šīm privāto augstskolu, to mācībspēku un studējošo tiesībām. Par to neliecina ne Komisijas sēžu protokoli, nedz arī citi apstrīdēto normu pieņemšanas materiāli. 5.2. Sprieduma 31.2. punktā secināts, ka apstrīdēto normu regulējuma priekšmets ir apspriests vēl pirms tam, kad Saeimai tika iesniegts priekšlikums par Augstskolu likuma papildināšanu ar apstrīdētajām normām, jo apstrīdētās normas uzskatāmas par daļu no izglītības reformas, kas uzsākta pirms vairāk nekā 20 gadiem. Tomēr Sprieduma 31.1. punktā norādīts, ka pastāv atšķirīgi viedokļi par to, vai laikā, kad tika diskutēts par valodu reformu izglītībā, vai arī laikā, kad tika izstrādāta Augstskolu likuma 56. panta trešās daļas redakcija attiecībā uz valsts augstskolām, notikušas diskusijas arī par privāto augstskolu autonomiju un akadēmisko brīvību. Pat pieņemot, ka likumdevējs pirms daudziem gadiem ir apspriedis, kādu ietekmi uz privāto augstskolu autonomiju un akadēmisko brīvību atstātu Augstskolu likuma 56. panta trešajai daļai līdzīgs regulējums, jāņem vērā, ka laika gaitā ir mainījusies gan faktiskā, gan tiesiskā situācija valstī. Tādējādi likumdevējs, pieņemot apstrīdētās normas, nevarēja paļauties uz to, ka šis jautājums jau ir apspriests iepriekš un tādēļ vairs nav nepieciešams to apspriest. Piemēram, kopš 2000. gada Augstskolu likums jau ir grozīts vairāk nekā 30 reižu un Latvija ir uzņēmusies virkni jaunu starptautisko saistību, tostarp kļūstot par Eiropas Savienības dalībvalsti. Satversmes tiesa jau iepriekš ir atzīmējusi, ka viena no šīm saistībām, kas izriet citstarp no starptautiskajās tiesībās pastāvošā labas ticības principa, ir Latvijas mērķis stiprināt ES valodu apguvi, lai varētu pilnvērtīgi piedalīties vienotas Eiropas veidošanas procesos (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 23. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2018-12-01 21.2. punktu). Pieņemot regulējumu, kas ierobežo iespējas apgūt Eiropas Savienības valodas, šis mērķis būtu ņemams vērā. Tāpat Saeimas pārstāvis un Izglītības un zinātnes ministrijas pārstāves tiesas sēdē norādīja, ka diskusijas par akadēmisko brīvību un augstskolu autonomiju esot risinājušās, apspriežot priekšlikumus likumprojektam Nr. 923/Lp12. Šajā likumprojektā tika iekļauts priekšlikums izslēgt no Augstskolu likuma 56. panta trešo daļu, tādējādi ļaujot arī valsts augstskolām izvēlēties studiju īstenošanas valodu. Šis priekšlikums neguva Komisijas atbalstu. Tas tika apspriests Komisijas 2018. gada 13. marta un 17. aprīļa sēdēs, kurās tika aplūkota nepieciešamība izmantot valsts valodu augstākajā izglītībā. Tomēr nevienā Komisijas sēdē netika apspriests jautājums par privātajām augstskolām, to autonomiju un to mācībspēku un studējošo akadēmisko brīvību. Tas, ka šādas diskusijas būtu notikušas, nav konstatējams arī Augstskolu likuma 5. panta pirmās daļas grozījumu izstrādes materiālos. Pieteikuma iesniedzējs, Privāto augstskolu asociācija un Aigars Rostovskis norādīja, ka Augstskolu likuma 56. panta trešā daļa negatīvi ietekmē privāto augstskolu īpašniekiem Satversmes 105. pantā nostiprinātās tiesības uz īpašumu, jo ierobežo veidus, kādos tie var izmantot savu īpašumu. Lietā nav materiālu, kas liecinātu, ka likumdevējs, ar apstrīdētajām normām nosakot ierobežojumus privāto augstskolu darbībā, tostarp to tiesībās veikt uzņēmējdarbību, būtu vērtējis šo normu ietekmi uz privāto augstskolu īpašnieku īpašuma tiesībām. Arī no tiesas sēdē Saeimas pārstāvja un pieaicināto personu paustajiem viedokļiem neizriet, ka šāds izvērtējums būtu veikts. Tādējādi secinu, ka, izstrādājot Augstskolu likuma 56. panta trešo daļu un pārejas noteikumu 49. punktu, netika izvērtēts tas, kā šīs normas ietekmēs Satversmē ietvertās tiesības uz izglītību, zinātniskās jaunrades brīvību, kā arī tiesības uz īpašumu. 5.3. Vairākas pieaicinātās personas norādījušas, ka apstrīdētās normas ierobežo Eiropas Savienībā atzīto uzņēmējdarbības brīvību, kas ietverta Līguma par Eiropas Savienības darbību 49. pantā un Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 16. pantā, kā arī konkretizēta sekundārajos tiesību avotos. Arī Spriedumā norādīts, ka nepieciešams vērtēt apstrīdēto normu saderību ar šīm tiesībām. Pieaicinātā persona bijušais izglītības un zinātnes ministrs Kārlis Šadurskis tiesas sēdē norādīja, ka, izstrādājot grozījumus Augstskolu likuma 56. panta trešajā daļā, nav uzskatījis, ka šī norma skartu Eiropas Savienības tiesības (sk. 2020. gada 28. aprīļa tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 4. sēj. 89.-90. lp.). Arī, aplūkojot apstrīdēto normu izstrādes dokumentus, secināms, ka nav vērtēta Augstskolu likuma 56. panta trešās daļas un pārejas noteikumu 49. punkta atbilstība Eiropas Savienības tiesību regulējumam. 5.4. Pieteikuma iesniedzējs norādījis, ka apstrīdētās normas kopā ar likumu "Par Rīgas Ekonomikas augstskolu" un Rīgas Juridiskās augstskolas likumu veido konkurenci kropļojošu regulējumu. Taču ne Komisijas, ne Saeimas sēdēs netika aplūkots regulējums, ko veido apstrīdētās normas kopsakarā ar likumu "Par Rīgas Ekonomikas augstskolu". Komisijas 2018. gada 13. jūnija sēdē Saeimas Juridiskais birojs Komisiju informēja par jau atbalstītā regulējuma neatbilstību Izglītības likumam, taču arī šis iebildums plašākas diskusijas un jautājumus Komisijā neraisīja. Tādējādi likumdevējs, izstrādājot apstrīdētās normas, nav vērtējis to atbilstību citiem augstāko izglītību regulējošiem normatīvajiem aktiem. 5.5. Sprieduma 35.1. punktā citētas Izglītības attīstības pamatnostādnes 2014.-2020. gadam: "Pieaugot globālajai konkurencei augstākajā izglītībā un zinātnē un vienlaikus samazinoties potenciālajam studējošo skaitam Latvijā, aktualizējas nepieciešamība izveidot elastīgu augstākās izglītības sistēmu, kas ir starptautiski atvērta, plaši pieejama, kvalitatīva." Līdzīgas atziņas par nepieciešamību internacionalizēt augstāko izglītību atrodamas arī citos politikas plānošanas dokumentos. Piemēram, Ministru kabineta apstiprinātajās Zinātnes, tehnoloģijas attīstības un inovācijas pamatnostādnēs 2014.-2020. gadam ietverts stratēģiskais rīcības virziens - veicināt Latvijas zinātnes starptautisko konkurētspēju (sk.: Zinātnes, tehnoloģijas attīstības un inovācijas pamatnostādnes 2014.-2020. gadam, 2013. gada 28. decembris, 16. punkts). Savukārt Saeimas apstiprinātajā stratēģijā "Latvija 2030" norādīts, ka Latvijai vajadzētu izmantot savu pieredzi darbā ar dažādām kultūrām. Piemēram, ciešāka sadarbība ar Āzijas valstīm ir atzīta par Latvijas iespēju palielināt savu globālo konkurētspēju (sk.: Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģija 2030. gadam, 2010. gada 6. oktobris, 273. punkts). No Satversmes tiesai pieejamiem materiāliem neizriet, ka likumdevējs būtu vērtējis apstrīdēto normu atbilstību valsts politikas plānošanas dokumentiem nedz izglītības jomā, nedz vispārīgi. Kaut arī šie dokumenti nav juridiski saistoši, tie atklāj izpildvaras vai likumdevēja redzējumu par izglītības nozares attīstības mērķiem, kuru sasniegšanai nepieciešams secīgu pasākumu plāns. 5.6. Kā norādīts Sprieduma 31.3. punktā, lai parlamentārās procedūras pārkāpuma dēļ kādu aktu atzītu par spēkā neesošu, jābūt pamatotām šaubām par to, ka gadījumā, ja procedūra tiktu ievērota, Saeima būtu pieņēmusi tādu pašu lēmumu (sk. Satversmes tiesas 1998. gada 13. jūlija sprieduma lietā Nr.03-04(98) secinājumu daļas 3. punktu). Tālāk Spriedumā secināts, ka izskatāmā lieta pielīdzināma lietai Nr. 2018-15-01, jo tajā, kaut arī konstatēts, ka likumdevējs nav izvērtējis apstrīdēto normu atbilstību Eiropas Savienības tiesībām, citi pārkāpumi apstrīdēto normu pieņemšanas procedūrā neesot pieļauti. Nevaru pievienoties šim secinājumam, jo izskatāmajā lietā konstatējami vairāki procesuāli pārkāpumi, kas, skatot tos kopsakarā, atzīstami par būtiskiem. Pirmkārt, izstrādājot Augstskolu likuma 56. panta trešo daļu un pārejas noteikumu 49. punktu, nav vērtēta šo normu ietekme uz augstskolu autonomiju un akadēmisko brīvību, kā arī citām pamattiesībām. Otrkārt, nav analizēta šo normu saskanība ar tiesību sistēmu, tostarp Eiropas Savienības tiesībām un izglītības jomu regulējošiem normatīvajiem aktiem. Treškārt, nav aplūkota apstrīdēto normu saderība ar politikas plānošanas dokumentiem, kas paredz augstākās izglītības internacionalizāciju. Tādējādi rodas šaubas par to, vai gadījumā, ja minētie procesuālie pārkāpumi netiktu pieļauti un labas likumdošanas princips tiktu ievērots, Saeima būtu pieņēmusi tādu pašu lēmumu. Līdz ar to uzskatu, ka Augstskolu likuma 56. panta trešajā daļā un pārejas noteikumu 49. punktā ietvertais pamattiesību ierobežojums nav noteikts ar likumu. Satversmes tiesas tiesnesis A. Kučs Rīgā 2020. gada 25. jūnijā